第一节　中央政府权力结构的变异

一　慈禧太后专权体制的确立

在这一阶段中，清朝中央政府权力结构的变化主要有两个，首先是慈禧太后个人专权体制的确立，其次是总理各国事务衙门权力的扩张和定型。

1861年（咸丰十一年）祺祥政变（一称“辛酉政变”）以后，清廷建立了垂帘、议政联合体制，即由慈安、慈禧两宫太后垂帘听政，由以议政王奕为首的军机大臣参与议政。这也就是说，慈禧太后虽然登上了垂帘听政的至高地位，但还有慈安太后同时听政，更主要的是奕位高权重，有力地牵制着慈禧太后的权力，在实质上形成慈禧太后——奕联合执政的体制。这种体制改变了以前的“天子当阳，乾纲独断”的情势，被时人评论为“两宫垂帘，亲贤夹辅，一国三公，事权不无下移”。但是，此种局面没有保持多久，奕的势力便受到慈禧太后的打击。

慈禧太后打击奕势力是从杀胜保开始的。胜保本属清军将领中的庸才，屡败于太平军和捻军，被人称为“败保”，但他助成了祺祥政变，拥戴垂帘听政，其地位陡起，成为奕的重要党羽，并自以为有功，胡作妄为，贿赂公行。于是，胜保便被慈禧太后作为打击奕势力的第一个对象。1862年（同治元年）8月，清廷把胜保由安徽调往陕西，接着又于1863年1月22日（同治二年）以恃功骄盈、招降苗沛霖、宋景诗降叛反复等罪，密令多隆阿将其逮捕，并于3月槛送至京。为了避开奕的阻挠，慈禧太后先背着奕令人拟谕旨，7月1日朝议时，“帘内传旨无事，各直员皆散，恭邸甫出而赐胜死之旨从中降”。当奕得知而回救时，已经来不及了。胜保被杀，既是对奕的一个严重打击，也是慈禧太后与奕冲突尖锐化和公开化的反映。

在杀胜保一年又七个月后，慈禧太后又利用言官参劾奕之机打击奕的势力。清军攻下南京后，慈禧太后认为大局已定，便开始着手直接解决与奕的矛盾。1865年（同治四年）3月，日讲起居官蔡寿祺上奏，提出：“广言路、勤召对、复封驳、振纲纪、正人心、整团练、除苛政、复京饷”八条，指责劳崇光、骆秉章、曾国藩、刘蓉、李鸿章等督抚大员。此折上后，未发下王大臣会议，蔡也未受谴责。十日后，蔡再上一折，集中攻击恭亲王奕,开列“揽权、纳贿、徇私、骄盈”四条主要罪状，尽管无一事实，而语气却极为肯定，并据此要求奕引咎辞职，“归政朝廷，退居藩邸，请别择懿亲议政”。

1865年3月31日，两宫太后收阅蔡寿祺奏折后，曾面示奕,但奕不仅不谢罪，反欲逮问蔡寿祺。于是两宫太后便抛开军机处，直接召见大学士周祖培、协办大学士瑞常、吏部尚书朱凤标等人，要他们照蔡寿祺的奏折议罪奕。周祖培等人惊惧交加，不敢言语。在慈禧太后的逼迫之下，周祖培无奈答应“容臣等退后详察”，并“请与倭仁共治之”。次日，周祖培、倭仁等人在内阁面询蔡寿祺参劾奕的事实根据，蔡仅仅依据风闻所得，指出薛焕因贿赂奕而得任总理衙门大臣，刘蓉因与奕有特殊关系而任陕西巡抚，除此二事外，其余皆不能指实。倭仁等只好以事出有因、查无实据奏复，请两宫太后定夺。其实慈禧太后早已有自己的决定，当倭仁、周祖培等人复命时，她就拿出自拟的上谕草稿，命周等润色后，随即于4月2日交由内阁发往全国。该谕旨全文为：

朕奉两宫皇太后懿旨，本月初五日据蔡寿祺奏，恭亲王办事徇情、贪墨、骄盈、揽权，多招物议，似此劣情，何以能办公事！查办虽无实据，事出有因，究属暧昧，难以悬揣！恭亲王议政之初，尚属勤慎，迨后妄自尊大，诸多狂傲，倚仗爵高权重，目无君上，视朕冲龄，诸多挟制，往往暗使离间，不可细问，每日召见，趾高气扬，言语之间许多取巧妄陈。若不及早宣示，朕亲政之时何以用人行政。凡此重大情形，姑免深究，正是朕宽大之恩。恭亲王著毋庸在军机处议政，革去一切差使，不准干预公事，以示朕曲为保全之至意。至军机处政务殷烦，著责成该大臣等共矢公忠，尽心筹办。其总理通商事务衙门各事，宜责令文祥等和衷共济，妥协办理。以后召见、引见等项，著派醇郡王、钟郡王、郛郡王四人轮流带领。特谕。

对于这一事件，论者多分析其系慈禧太后有意所为，言之不无道理，但也没有明确的证据。不过，是否慈禧太后有意所为是次要的，问题的关键是慈禧太后是否趁此机会直接而沉重地打击了奕?奕的权力是否因此而受到了削弱？

惩罚奕的上谕发布之后，立刻引起了巨大的反响，亲贵大臣们都为奕抗争。惇亲王奕在上谕发布的第二天首先上疏，说：奕“自议政以来，办理事务未闻有昭著劣迹，惟召对时语言词气之间，诸多不检，究非臣民所共见共闻。而被参各款，查办又无实据，若遽行罢斥，窃恐传闻中外，议论纷然，于用人行政，似有关系，殊非浅鲜。”要求由王公、大臣集议决定。慈禧太后不得不召集王公、大臣朝议，结果莫衷一是。接着，醇郡王奕、通政使王拯、御史孙翼谋也上疏力争，不同意罢免奕。慈禧太后又举行第二次朝议，结果赞成者少，反对者多，几乎众口一词要求收回成命。于是，慈禧太后见风使舵，发下谕旨恢复奕内廷大臣、管理总理各国事务衙门的职务。

经这番风波，奕虽仍为首席军机大臣和总理各国事务衙门大臣，但失去了议政王地位，威风大减，神气沮丧。在慈禧太后召见并面加训诫时，奕“伏地痛哭，无以自容”，“深自引咎，颇知愧悔”，表现出完全屈服的姿态。从此，奕遇事唯唯诺诺，再不敢坚持己见，诸大事听凭两宫裁决。由此，两宫太后垂帘听政的地位得以确立，清代的政治体制又随之一变，通过祺祥政变建立起来的垂帘、议政联合体制宣告瓦解，逐步走向清代以来所独有的、极端的太后个人专权。

奕经上述打击，地位虽有所降低，魄力虽有所减少，但实际权力并没有削弱，而且显示了他的势力，以至于迫使慈禧太后改变成命。这意味着奕职位的保持并非出自慈禧太后本意，他对慈禧太后个人专制的实行仍有妨碍，仍是慈禧太后需要伺机打掉的对象。

1881年（光绪七年）慈安太后死去，使慈禧太后遇到了巩固自己独揽朝政地位的机会，两宫垂帘自然变成了慈禧太后一宫垂帘，地位更尊，行事更便。接着，慈禧太后利用奕与奕争权的矛盾，与奕联合，借清流派参劾奕等军机大臣之机，于1884年4月8日（光绪十年三月十三日）发动“甲申朝变”，下诏罢免奕、宝鋆、李鸿藻、景廉、翁同龢等5人的军机处和总理各国事务衙门大臣的职务，命礼亲王世铎、户部尚书额勒和布与阎敬铭、刑部尚书张之万、工部左侍郎孙毓汶为军机大臣。次日又下诏：“军机处遇有紧要事件，著会同醇亲王奕商办”；12日，再“命奕劻管理总理各国事务衙门事务”。由此，慈禧太后彻底打掉了奕的势力，严密控制了军机处和总理各国事务衙门，终于完全实现了独揽朝纲的欲望。

作为一个封建皇朝，由君主个人专权并不奇怪。慈禧太后专权体制的确立，只不过是清代独断朝纲的权力，从皇帝之手转移到了太后之手，关键的问题是慈禧太后的个人素质如何。曾国藩曾在1869年（同治八年）接受慈禧太后召见后评论说：“两宫才地平常，见面无一要语。”李鸿章也评论说：“深宫忧劳于上，将帅效命于外，而一二臣主持于中，有请必行，不关吏议”，即军国大事主要依靠少数能干的疆吏和朝臣。有的论者认为，打击奕势力的过程说明慈禧太后对国家的大政方针虽无卓见，但在人事关系上却颇能操纵自如，其政治手腕刚柔相济，阴谋诡计层出不穷，且在执政过程中历练愈久，运用得愈加娴熟，可与历代帝王一比高低。在遭受太平天国等人民起义的沉重打击之后，清王朝能以克服重重危机，苟延数十年之久，恐怕与此不无关系。也有论者认为，打击奕这一事件，表现出慈禧太后只是一个喜耍小权术的险诐泼赖，但无正经才能的深宫女人；她利用太后地位故作势态所耍弄的一场狡狯的恶作剧，求助于一些无权无勇又无能的伴食大臣来为她张目助威，处处表现出她的种种虚弱。尽管古人和今人对慈禧太后素质的评论各有所不同，但有一点是基本相同的，即慈禧太后没有多少治国能力，而以玩弄权术、施展淫威为能事。国家大权集中于这样一个人的手中，无疑会对这一段历史产生严重的消极影响，乃至造成重大的历史悲剧。

二　总理各国事务衙门权限和官制的确定

总理各国事务衙门（简称“总理衙门”）的权限和官制在设立之初都是比较单一的。按照1861年咸丰皇帝所确定的体制，总理衙门只是一个“专管中外一切交涉”的机构，而且还是一个临时性的机构，“俟军务肃清，外国事务较简，即行裁撤”；也不允准奕所提出的“总理各国事务衙门以王大臣领之”，军机大臣兼领其事、一并兼管的要求，不给总理衙门大臣以军机大臣兼理的正式名义。

祺祥政变以后，总理衙门的体制发生了重大变化，主要掌权的军机大臣都兼领总理衙门大臣。奕、桂良、文祥三人以军机大臣兼管总理衙门，特别是奕既领袖军机又领袖总理衙门，开始形成“办夷之臣，即秉政之臣”的格局。这种军机大臣与总理衙门大臣合而为一的体制后来进一步发展，在1876-1881年间，以至于所有军机大臣全部兼管总理衙门事务。与此同时，总理衙门大臣的人数也从祺祥政变以前的3个管理大臣、2个帮办大臣，增加到7-11人，他们大多系各部院的尚书、侍郎等堂官兼任，几乎汇集了内阁各部院的代表，而且一切有关洋务的事项都得在此决定。因此，总理衙门不仅与军机处同“寄天下之重”，并称“两府之地”，“互为表里”，甚至为军机处所不如。

至于总理衙门的权限，1898年（光绪二十四年）该衙门大臣奕劻曾陈述道：“我朝庶政分隶六部，佐以九卿，嗣因交涉日繁，复特设总理各国事务衙门，专办外交及通商事件。如法律隶刑部，税计、农商、矿政、造布事隶户部，学校事隶礼部，工务事隶工部，武备事隶兵部，铁路、邮政、游历、社会等项，亦均由臣衙门随时筹办。”继而又有刑部郎中沈瑞琳总括其职权说：

该衙门之设也，……不仅为各国交涉而已，凡策我国之富强者，要皆于该衙门为总汇之地，而事较繁于六部者也。夫铨叙之政，吏部主之，今则出洋大臣期满，专由该衙门请旨，海关道记名，专保该衙门章京，而吏部仅司注册而已。出纳之令，户部掌之，今则指拨海关税项，存储出洋公费，悉由该衙门主持，而户部仅司销核而已。互市以来，各国公使联翩驻京，租界约章之议，燕劳赉赐之繁，皆该衙门任之，而礼部主客之仪如虚设矣。海防事起，力求振作，采购战舰军械，创设电报邮政，皆该衙门主之，而兵部武库、车驾之制可裁并矣。法律本掌于刑部，自各国以公法相持，凡交涉词讼之曲直，悉凭律师以为断，甚或教案一出，教士多方袒护，畸轻畸重，皆向该衙门论理，而刑部初未与闻也。制造本隶于工部，自各国船坚械利，耀武海滨，势不得不修船政、铁政，以资防御，迄今开办铁路，工作益繁，该衙门已设有铁路、矿务总局矣，而工部未遑兼顾也。是则总理衙门之事，固不独繁于六部，而实兼综乎六部矣。

由此可见，总理各国事务衙门实质上是清廷的一个办理一切洋务新政的最有权力的专门机构。它所承办的事务涉及外交、军事、吏治、工商、交通、财政、教育等，几乎包括了所有的军国新政大事。它所拥有的权力也是其他机构不能相比的，它既有军机大臣兼管，又有六部大臣兼职；既有决策之权，又有实施之责。因此可以说，掌管总理衙门的奕等人掌握着清廷的最高军政实权，如果他们既有才能，又有“借法自强”的志向，应该说是可以大有所为的，但实际上并非如此。

对于奕等人，时人的评价是身无大才、心无大志的平庸之辈。李慈铭说奕是：“少年不学，于大体。”曾国藩的评论是：“极聪明，而晃荡不能立足。”赵烈文的评价是：所怀不过“随事称量轻重，揣度形势之才”，“浅智薄慧、涂饰耳目之技”，“至己为何人，所居何地，应如何立志，似乎全未理会……身当姬旦之地，无卓然自立之心，位尊势极而虑不出庭户，恐不能无覆之虞。”地位仅次于奕的文祥，是军国大事的主要谋划者，但“凡事文皆为政，恭画诺而已”。曾国藩评价他说：“规模狭隘，亦不知求人自辅”，是一个眼光短浅、刚愎自用之人。奕集团的第三号人物宝鋆，只不过是奕的“连姻致好”、嬉食同伴，“在署（总理衙门）惟终日谐笑，群目之曰‘小小菜’,以恭邸无之食不甘也”，曾被人参劾为：“托于和光玩世之为伴食自甘”，“在危疑扰攘之时，畏难巧卸，不恤成败……全无至诚忧国之色”；“鄙正论为无知，视国事如儿戏”。李鸿章则多次批评他们所做之事“尚是敷衍目前之计”，均是一群“梦梦”，对许多自强之事“懵然不知”；军机处和总理衙门实际上“无主持大计之人”。最后，慈禧太后在1884年罢斥奕时也指责他说：“始尚小心匡弼，继则委蛇保荣，近年爵禄日崇，因循日甚，每于朝廷振作求治之意，谬执成见，不肯实力奉行。”

奕集团掌握军机处和总理衙门达20余年，虽然办了一些洋务事业，但都缩手缩脚，没有大的建树。对于总理衙门的所作所为，他们自己的评价是：“臣衙门办理交涉事件垂二十余年，每念时势艰难，从不敢稍涉孟浪”，即在外交上抱妥协态度。“凡力所及，有益于战事者，无不随时筹画，以冀一日之自强。”其所办之事，包括办同文馆、练洋枪队、选练直隶绿营兵、购洋枪、置洋炮、开机器厂、造轮船等，都拘束不前。设同文馆，只培养了一些低级翻译人员；练军、购枪、置炮，只限于满人军队；对于开办煤矿，久不置议；对于海防和海军建设，只有附议而不敢首昌；对于建设铁路，则噤不敢言。正如李鸿章在后来的回忆所言：

自同治十三年海防议起，鸿章即沥陈煤铁矿必须开挖，电线、铁路必应仿设，各海口必应添洋学格致书馆以造就人才。其时文相目笑存之，廷臣会议皆不置可否，王孝凤、于莲舫独痛诋之。曾记是年冬抵京叩谒梓宫，谒晤恭邸，极陈铁路利益，请先试造清江至京，以便南北转输。邸意亦以为然，谓无人敢主持。复请其乘间为两宫言之，渠谓两宫亦不能定此大计。从此遂绝口不谈矣。

1876年（光绪二年）文祥死后，虽增补了沈桂芬、李鸿藻、王文韶三位汉人官员为军机处和总理衙门大臣，但其素质和才能也均平庸低能，甚至还不如文祥。沈桂芬既是王文韶的业师，又是推荐者，两人一脉相承，皆以“应付之法”为术。至于李鸿藻，则如李鸿章所言，不仅“才短”，且于“洋务甚为隔膜”。每当总理衙门议事时，“王大臣十余人，莫有所主，惟视恭亲王言动为进止，王一启口，则群声相应，无一语得其要领”。因此，到1880年（光绪六年）之后，总理衙门已成为朝野士流攻讦的众矢之的，如清流派要员张佩纶曾公开批评他们：身为“谋国者，自居贫弱，而视敌为富强，颇有苟安之心，惮为远大之举。是故，言和则唯，言战则否；言偿款则有，言军饷则无；言调兵分防则勉为补苴，言增兵大举则相顾色骇。充此数弊，事机坐失，劳费转增。”

1883年奕集团取代奕集团掌管军机处和总理衙门之后，情况并没有改变。当时即有人说这次换班是“易中驷以驽产，代芦菔以柴胡”，“一蟹不如一蟹”。被推为首席军机大臣的礼亲王世铎被人评说为：“秉性庸弱”，“一物不知，唯利是图，无论何人均可拜门，以千金寿，辄畀荐牍，向当道干谒，刺刺不休”。其他成员，如满人大学士额勒和布，“木讷寡言”，“伴食而已”；刑部尚书张之万，“以书画音乐自娱”。再一位是奕的亲信孙毓汶，“他品性龌龊，除了弄权、贪黩、倾害异己以外，实无执政之才”。惟有一个阎敬铭稍能办事，身兼军机处和总理衙门的大臣，但因在1884年中法马江战役时竭力反对开战，并调度失策，于1888年免职。这些时人的评论虽然不一定完全准确，但新任军机大臣们的能力不如原班人马，应是可信的。

奕虽然因是光绪皇帝的生父而不能直接出任军机处和总理衙门的大臣之职，但他命令军机大臣们遇有重要事情要与他商办，实际上是继奕之后掌握清朝军国大事之人。他虽然是一个夹于守旧派与洋务派之间的人物，且较多倾向守旧，但他从与奕争权出发，做了不少奕不敢做的事情，在客观上迎合和支持了洋务新政。他一方面主张摒弃西方异物，但另一方面认为自鸣钟、洋表、洋枪“均可有用”。对于开挖煤矿，他在1875年（光绪元年）首先同意试办而促成之；对于建设海军，他则在中法战争后促立海军衙门，自任总理大臣，拨巨款构造4艘巡洋舰，使北洋舰队成军；对于海军经费，他除准许广东、福建各截留厘金30万两作为南洋海军经费外，强令原来分解南、北洋的海防专款400万两、各省的土药税厘等，皆向海军衙门直接报解，又大兴海防捐，勒逼户部拨出定额的洋药厘金，作为海军衙门的经费，保证了南、北洋海军每年有170万——260万两的经常经费，较以前大为增加；对于建筑铁路，他不仅一反以前的反对态度，而且力排异议，筹款兴筑。但是，他同样也是慈禧太后挪用海军经费修建颐和园等游乐工程的积极操办者。

最高统治者和领导机构的这种平庸低能状况，既使在镇压太平天国中崛起的地方功臣大员扩展势力和自办洋务有了机会，也使作为这一时期主流的洋务新政不能形成为举国一致的国策和行动，各派各系各自为之，或为营造自己的派系和地方势力，或为牟取自己和集团的私利。