第一节 国内外相关研究的总结和评述

一 公共服务的供给方式

公共服务供给方式的研究经历了较长的时间，大致经过了由政府单独供给、联合供给和多元供给几种方式。

1．政府单独供给

1954年萨缪尔森在《公共支出理论》中提出了集体消费物品的概念，这是公共物品的前身，此后1955年的《图解公共支出理论》正式提出了“公共物品”的概念，他认为公共服务具有非竞争性、非排他性的属性，也正是这个属性，导致由市场作用无法达到公共物品的帕累托最优，造成了市场作用的失灵，于是公共物品的供给须由政府承担，萨缪尔森对公共物品的阐述成为政府单独供给公共物品的理论支撑。第二次世界大战以后，西方各个国家百废待兴，迫于当时的经济与社会环境，西方各国普遍建立了福利社会，公共物品的供给统一由政府承担。

2．联合供给理论

20世纪70年代以后，西方国家纷纷陷入了经济危机，福利国家纷纷陷入困局，无法承担日益扩大的居民公共服务消费，发达资本主义国家政府纷纷寻求政府管理的改革，在供给方式上由政府单一的供给方式向联合供给方式转变，联合供给方式可分为两种：

一是可以将市场机制引入公共服务的供给领域，政府通过授权、撤资、置换的方式，促使民营部分进入公共服务领域。在政府权威危机、财政危机、管理危机的共同作用下，新自由主义思潮兴起，新公共管理理论取代传统的行政管理理论应运而生。新公共管理思想主张引入市场化的竞争与激励机制，在策略上包括引入市场——放开公共服务领域的市场准入，将其他组织引入公共服务领域，使组织面临市场竞争；创造市场——在市场不成熟的地方创造条件，培养公共组织的竞争者；模拟市场——在一些不能由市场组织来发挥作用的领域，在公共组织内部进行变革，以建立类似于市场的竞争机制；在管理中要强化企业家精神，采用企业的管理机制和办法进行政府管理。

二是引入第三部门，即非营利组织，通过二者的合作，互补地供给公共物品。在市场失灵、政府供给公共服务困难的状况下，第三部门的出现，承担了部分公共物品的供给。第三部门是那些不以营利为目的的社会组织，虽然这些社会组织因偏离资源机制而产生功能上和效率上的种种缺陷，与政府存在一定的对抗关系，但其对公众需求的灵敏性，正好与政府刚性制度相互弥补，可以通过二者的合作使公共服务的供给更有效率。

3．多元供给方式

20世纪90年代以后，公共管理学家开始对新公共管理理论进行反思，认为作为“企业家”的政府，虽然具备了市场化运作的管理思维，但是不可否认的是还蕴含着其他一些内容；同时新公共管理体制将“企业效率”作为政府管理的核心理念，虽然使得政府运行更加有效，但却轻视了政府职能公平性与民主性的维护。新公共服务理论重新定位了政府的角色：服务者而不是掌舵者，政府的服务对象不仅仅是“顾客”，更重要的是公民。政府的责任是一个中间人的角色，要努力创造一个平台，将公民集中到谈判桌前进行协商，打开一个互动的新局面。在这种新理论的影响下，政府对公共服务的供给也不再局限于“单方”或者“双方”，而是广泛吸纳多方的力量，由政府、市场、第三部门建立起多元权利与权利均衡，吸纳三方的优势，寻求共赢的效果。

公共物品供给方式经历了一个由单一供给、联合供给、向多元化供给转变的发展脉络；与此相对应的是政府在管理中策略的变化，福利分配、市场运作、到公平性与效率性的结合。伴随着政府角色定位的转变，多元化供给方式的引入，公共服务的供给反而变得更加复杂，多元化的供给不再仅仅是探讨公平性与效率性优先地位的问题，而是需要去结合各方的优势，避免各方的劣势，那么如何分配各方力量？哪些公共物品是可以由政府埋单、哪些是需要引入市场机制的？这些问题已经是目前及未来研究的重点领域。

二 公共服务的需求

政府对公共服务不同的供给方式影响了公共服务供给的有效性，同样居民需求偏好的显示决定了公共服务的种类和数量。

1．公共物品需求的均衡

关于公共物品需求数量的分析多是从宏观理论角度对公共服务供需的均衡价格、均衡数量的判断，如萨缪尔森提出的公共物品一般均衡模型，假设社会只存在纯私人物品及纯公共物品，两种生产要素，仅有两个消费者，那么两种生产要素劳动与资本的边际技术替代率相等；生产的边际转换率等于消费的边际替代率之和时，公共物品的供给与需求达到帕累托最优。庇古从基数效用出发，通过公式计算了个人在自己的预算内对公共物品与私人物品进行最佳配置的均衡点。林达尔认为如果每一个社会成员都按照其所获得的公共物品或服务的边际效益的大小来捐献自己应分担的公共物品或服务的资金费用，则公共物品或服务的供给就可以达到最佳或高效率的配置。公共物品的均衡理论都牵扯到税收如何计算的问题，且其均衡是在公共物品与私人物品之间的均衡，这些理论的探讨具有较好的指导意义，但是由于较多假设条件的限制，在实际的应用中具有局限。

在公共物品供给的过程中，需求方还存在“搭便车”的情况。由于参与者不需要支付任何成本便可以享受到与支付者等价的物品效用，影响了成本的分担，包括两种情形：一是享受权利但不履行义务；二是接受权利和尽义务不在同一地区，那么这就会造成公共物品偏好显示的不准确。

2．公共物品的需求偏好

“用脚投票”理论是蒂布特提出，他认为在人口流动不受限制、社区之间税收体制相同、无溢出效用的假设下，居民可以根据各地方政府提供的公共产品和税收来自由选择最能满足自己偏好的地方居住。消费者通过对当地的公共服务的收益及付出的税收成本进行计算，从而理性地对居住社区进行选择。通过学者的修正，该模型在微观领域也得到印证，如有学者通过居民调查的方法，收集问卷数据，也可以测量出居民对公共服务的需求。蒂布特“用脚投票”的理论是通过居民的流动来间接判断居民对公共物品的需求，具有一定的实际意义，但是对未发生迁移的居民来说，如何探析他们对公共物品的需求呢？这就需要“中间投票人”理论发挥作用了。

在简单多数投票中，假设所有投票人的偏好都是单峰的，并且投票人数为奇数的情况下，投票的最后结果必然是中间人所偏好的结果。那么在一定条件下，社区内中位选民的偏好就是社会全体居民对公共物品的偏好。在实证研究中，许多学者对中间投票人理论进行了进一步验证，然而中间投票人理论的实证分析并不是单独进行的，大部分结合了俱乐部产品理论，使中间投票人理论的实际应用更加合理。

“俱乐部产品”是布坎南提出的，指部分具有非排他性、非竞争性的准公共物品，由于居民人数增加所导致的人均获得公共品服务水平的下降，被称作地区性公共品供给中的“拥塞效应”。同样，人口的增加还可能会提高公共品总量的供给，进而提高人均可得的公共服务，其中的原因可能在于在某些范围内，人口的增加提高了单位公共品的利用率，并降低了每个居民在公共品供给中所需分担的成本。这种人口增加对人均可得的公共品供应的促进作用，被称作“网络效应”。在两种理论的指导下，许多学者通过计算公共产品的拥挤度来判断居民人口规模与公共服务之间的关系，如对美国义务教育资源构建了教育需求函数及私人教育需求函数，分析美国义务教育资源的需求程度及拥挤度。Craig通过对司法服务的研究，基于辖区理论分析了司法服务的拥挤程度，认为法律的公共性越强，司法服务越容易拥挤。Theodore C. Bergstrom等人建立了基于中位居民的收入弹性、税收份额、人口数量的需求函数，并在此模型的基础上加入在职人口比重、非白人比重、65岁及以上人口比重等人口特征变量，计算了美国十个城市、三种公共服务的拥挤度。此后，学者们基于中位居民的需求弹性理论，进一步完善了相关研究。Thomas E. Borcherding分别加入了城市化水平、地区变量及其交互作用的影响在该模型中，结果显示，城市化水平和地区变量的影响微乎其微，人口密度对当地教育、高等教育及高速公路的投入有显著的正向影响，税收份额对高等教育、高速公路有正向影响。Alain Guengant分别采用了中位收入居民需求模型和公共物品的供给模型计算了法国不同规模城市公共服务的拥挤效用和网络效用，结果显示俱乐部产品的拥挤效用的确存在，但是城市规模的不同，边际拥挤度存在差异。小城镇随着人口的增长，拥挤度先减少后增加；中等城市拥挤度随着人口数量的增加减少；在大城市并不存在显著影响。Robert Breuning在文章中研究了人均公共物品投入与人口总量之间的U形关系，在传统中位居民需求模型的基础上，采用了非参数的分析方法，解释了人口数量对公共物品投入的两方面影响：拥挤的费用增加了税收，税收的分担减少了税收。Tom. S. Means在传统模型上进行了修正，分别建立了人口基数拥挤函数公式、幂指数拥挤公式与混合拥挤公式三个模型进行对比，建立了卫生、教育等四个公共物品的最优供给模型。国内学者也将中位居民理论应用到我国的实践中，目前我国部分公共物品尤其是社会保障供给严重不足，从性质上更加近似私人物品。由于中位收入居民的理论并不完全适合我国的国情，所以显现各种矛盾。但从该理论及模型中，我们依然可以提取有用的因素，那就是人口规模对公共服务的影响至关重要。

3．公共物品的微观调查

无论是公共物品的均衡条件，还是拥挤度的测量，均是从宏观角度对公共物品数量多少及数量与需求匹配程度的计算。1989年美国密歇根大学商学院博士费奈尔总结出了顾客满意度指数，主要由顾客期望、顾客对质量的感知、顾客对价值的感知、顾客满意度、顾客抱怨、顾客忠诚度组成。在此基础上，许多学者借用心理学中的一些方法，如或有评价法(Contingent Valuation Method)更直接地通过问卷的方式探究居民对公共物品使用的需求。此法的应用极广，不仅可以通过构建顾客满意度指数，分析居民对公共服务的满意度，直观地揭示居民的需求，如国外居民对电子邮件服务的满意度，而且可以分析公共服务满意度的影响因素。

我国学者对顾客满意度理论的应用多集中在对政府绩效评价的方面，中国全面小康研究中心在2011年2月对全国16个城市进行了公共服务公众满意度的调查，结果显示上海、北京、广州公共服务满意度总体得分位列前三，其中医疗卫生是民众最关心的领域，满意度不足两成；保障性住房满意度得分最低; 2012年《小康》对我国十五个城市“政府公共服务满意度”进行调查，受访者对城市公共服务的总体满意度并不高，感到满意的仅占34.5%，半数人感觉一般；公众最满意的是文化体育、公共安全、市政建设、环境保护和义务教育服务；杭州、沈阳、深圳、北京、上海的公共服务综合满意度排名位列前五。2011年《公共服务蓝皮书》对我国38个城市公共服务满意度进行调查，公众对住房保障关注度最高，对社会保障和就业的满意度最低；住房保障、社会保障、就业、医疗卫生是居民最关心的公共服务；青岛、北京、宁波城市公共服务的满意度名列前位。调查进一步发现，公共服务的满意度排名与GDP没有直接关系，公共服务水平的提升不能仅依靠GDP，更重要的是提高政府社会管理的能力和水平。2012年上海市在对城市公共交通服务的满意度调查中发现，轨道交通的评价最高，居民认为车内乞讨和卖唱等行为对本市的轨道交通造成较大的负面影响。此外，满意度的调查在农村公共服务的评价中使用也较为广泛，有学者采用主成分分析方法对陕西省32个乡镇67个自然村的农村公共服务满意度进行调查发现，农民满意度的影响主要来自道路、基础教育、医疗、水利设施及农民的年收入等因素。而在新疆地区，基本生活保障问题、看病问题、子女上学费用问题和养老问题、住房问题、文化娱乐问题需求强度依次减少；在需要改善的生产设施方面，水利灌溉、电力、道路设施位列前三。

政府供给公共物品的最终目的是为广大居民服务，因此了解居民的喜好是公共物品配置的首要任务，以往福利经济学中关于居民偏好的研究是基于西方民主投票选举制度而产生的，集中在探讨税收制度的选择、私人物品与公共物品的数量平衡方面，它的研究往往有许多严格的假设前提，基于我国的国情，或许并不完全满足该前提，因此在应用上存在局限，需要改良；此后关于需求偏好的研究开始引入心理学等其他学科的相关理论，从微观的方面，通过问卷的形式了解居民对公共物品的偏好，在研究中更具实用性。

三 公共服务的配置过程

如果从公共服务供给的过程来看，政府的供给方式、需求偏好的显示更侧重于从理论的角度去判断公共服务的有效性，既有公共服务配置之前的分析，也有公共服务配置之后的评价，那么公共设施的配置则是对分配过程的探讨，是将公共服务供给与需求结合的桥梁。公共服务供给方式的选择、公共服务需求偏好的把握主要讲究的是公共服务供给的效率，在配置过程中公平性、均等化则是主要的原则。公共服务的配置一般是指设施的空间配置，具体来说有城市内部的公共服务设施配置，也有区域间的均等化分析。

1．空间可达性的研究

在区域内判断公共服务分布的状况一般采用可达性的方法。空间可达性是人文地理学中评价公共服务设施空间布局的关键概念。1959年，美国学者汉森在对城市土地利用研究时首次提出可达性的概念，其本义为一个地方到达另一个地方的容易程度。城市公共服务的可达性是指其空间分布区位与使用者之间相对靠近和接近的空间关系。它所反映的是不同地区的群体对特定社会服务的接近度是否公平，由此确定那些缺乏相应设施而应加以关注的区域。基于韦伯的区位理论研究，国外学者对公共设施区位的研究经历了由计量地理学向空间地理学研究方法的转变。起初对公共设施区位构建了数量方法与模型，研究在距离、模式和易接近性等区位因素的影响，如以交通网络为基础，对医院、学校、体育馆及公共绿地等设施的区位进行研究，分析公共服务设施的空间区位。此后，GIS的发展与应用对公共设施的选址问题提供了一个有力的工具，除距离法以外，等值线法、重力模型法、基于矩阵的拓扑法等丰富了可达性的研究方法。艾米丽·塔伦(Emily Talen)运用一种方法论和试验空间数据分析观点来评估设施分布的公平性，根据美国普韦布洛、科罗拉多、梅肯和乔治亚州的公园数据，通过比较公园易接近性空间集聚的得分，得出公园分布的均衡性。此外，可达性也不仅局限在距离可达上，也加入了许多社会因素，有学者认为在进行资源配置的时候不能仅考虑距离等因素，而应当考虑接受服务机会的空间均等性。因此还需加入设施可达性、利用公平性及满意度调查。

公共服务可达性的目标是空间布局的均衡性，这使得对公共服务空间分布的研究多集中于距离等实际可达性的表达，但很少有学者将对公共资源空间分布的研究与人口的空间分布联系起来。毕竟人才是公共服务的对象，尤其是一个城市的市区与郊区面积不同、人口密度不同，必然会导致可达性的差异，因此人口是一个不可忽视的因素。

2．公共物品供给均等化的研究

空间可达性的研究是对城市内部公共服务设施均等化的判断，均等化的研究则是在跨区域之间公共服务是否公平的研究。国外关于公共物品均等化的研究多集中在财政政策的角度，致力于使每个处于平等地位的人得到相同财政对待，构建兼顾效率与公平的财政途径。虽然我国对公共服务均等化研究起步较晚，但是近几年随着建设服务型政府目标的定位，公共服务均等化逐渐成为我国学界对公共服务研究领域的热点之一。

均等化的研究是针对目前我国公共服务尚不均等的现象而提出的，这些不均等现象表现在以下几个方面：公共服务存在区域差异。李敏纳通过建立教育服务、文化服务、卫生服务、社会保障服务与环境保护服务五个一级指标及十几个二级指标，采用主成分分析法、计量经济学方法分析得出我国社会性公共服务区域之间存在较大差异，经济差异、人口迁移、公共服务发展滞后是导致这种差异的主要原因；根据2010年的数据，深圳、上海、北京等东部地区公共服务指数排在前三位。其次城乡间在医疗、教育等方面也存在较大差异。目前在不均等化现象的研究方面尚未形成统一的指标，研究的方法也不尽相同。在如何实现公共服务均等化的对策中，学者们也给出了不同的意见，集中在转变政府职能、完善公共财政制度，包括合理分化各级政府实权和责任，完善转移支付制度等；同时统筹城乡、地区间的公共服务体制也是实现均等化的重要手段。当然，有部分学者持相反观点，认为在某些地区公共服务的供给差异并不大，徐崇波运用运筹学中DEA方法，研究了江西省80个县市农村公共物品供给的投入状况得出，各县市农村公共物品投入差异较小，提供公共物品的程度基本相同。

均等化的程度因研究的地区不同而有所差异。从全国范围来看，由于经济发展水平、人口状况不同，因公共服务发展存在地区差异、城乡差异。但从小范围地区，如在同一个省市范围内，公共服务的供给水平基本相同，这也是由于财政统筹的级别造成的。同时，在研究不同区域公共服务水平的时候，需要注意指标的选取，测量指标的不同会造成结果的差异。

四 文献研究评述

国外对城市公共服务的研究起步较早，研究的理论涉及福利经济学、公共管理学和财政经济学等多个领域。国内相关的研究虽然起步较晚，但由于目前公共服务的研究涉及民生等问题，不仅受到政府的重视，也因受到学术界的热捧成为热点话题。总的来看，国内外关于公共服务的研究具有以下特点：

1．研究领域、方法较为单一

国内外各个领域均有对公共服务的研究。在公共管理学中，多考虑的是哪种公共服务的供给方式是最有效的，不同公共服务供给方式的缺陷及优点是如何的。福利经济学中多是探讨公共服务的供给如何达到帕累托最优，公共物品的供给数量与私人物品供给数量之间的均衡性。公共选择理论中多探讨如何揭示居民对公共服务的偏好，以及何种选择机制能够最大限度揭示居民对公共服务的偏好。财政经济学中则是揭示何种财政制度可以最有效地提供公共服务。空间地理学的研究集中在对公共服务设施可及性的判断。各学科之间交叉、综合的研究较少，事实上，公共服务的配置过程涉及各个学科的知识与方法，而各个学科的方法都有独特的优点，如将已有领域的研究筛选综合，去粗取精，会有更多发现。

此外，以往学者对公共服务有效性的评价过程中，要么采用客观指标，要么采用主观指标，将二者结合使用的研究较少，主客观指标均有各自的优缺点，如能将二者结合起来对公共服务有效性进行评价，那么可以扬长避短。

2．综合系统的评价研究较少

相比国外较为成熟的理论体系，国内关于公共服务的研究起步较晚，除了延续国外学者在公共管理学、财政经济学、空间地理学的研究视角外，还关注于对公共服务效果的评价研究，这方面的研究集中在两点：一是对我国当前公共服务供给的现状进行评价，要么用于对政府绩效考核的评价，要么用于对公共服务地区状况的对比；二是对居民使用公共服务满意度的研究。这些研究多集中在实证研究中，但由于指标设置的不同，往往并不具可比性。此外研究要么是对政府公共服务供给的评价，要么是居民对公共服务使用效果的评价，二者综合评价的研究较少。然而从公共服务配置的过程来看，是否有效不仅包括供给的有效，还包括利用的有效，系统综合的判断更具研究价值。

3．研究视角较为局限

无论是研究内容有何变化，研究方法如何选择，我们都可以发现，城市公共服务的配置离不开与需求对象的结合。虽然公共服务的研究离不开人，但是以往的研究视角相对具有局限性，着重从人口学视角的研究十分少见。当前，在新公共服务理论的视角下，政府以人为本的服务理念告诉我们，政府公共服务的配置不再是一厢情愿，而应当首先考虑居民的需求及利益。在城市化背景下，人口变动十分强烈，因此重视人的作用，从人口学角度来探讨公共服务的有效性符合时代要求，具有创新意义。

基于以往研究的特点，本书希望从一个新的视角，关注人口因素对公共服务有效性评价的影响，注重多学科理论与方法的综合利用，注重理论与实证的结合，注重对公共服务配置过程的综合评价，注重宏观与微观的结合，对公共服务配置的有效性进行评价，期望得出有意义的结论，用理论指导实践。