二、行政事业单位内部控制建设的必要性

作为行使国家职能和提供社会公共服务的主体，行政事业单位在我国政治经济生活中发挥着重要的作用。随着经济的不断发展，社会环境愈加复杂，行政事业单位面临更多挑战。严控则强，失控则弱，无控则乱，不控则败，行政事业单位加强内部控制建设具有重要的理论意义和实践价值。

（一）行政事业单位内部控制建设的理论必要性

行政事业单位内部控制建设的理论必要性主要体现在委托代理理论。委托代理理论是由美国经济学家伯利和米恩斯提出的，主要研究信息不对称委托代理关系及相关问题。

委托代理理论认为：随着社会生产力的发展、社会分工不断细化，一种基于非对称信息博弈论下的经济关系——委托代理关系随之产生。但是基于信息不对称、不完全契约和利益冲突等原因，委托代理关系往往会带来委托代理问题。

1．信息不对称

信息不对称是指在经济和管理活动中，某些参与者比另外一些参与者拥有更多的信息，那些拥有更多信息的参与者可以凭借信息的优势获利。信息不对称可能来源于参与者信息获得渠道不同，或者获得信息的能力不同等。一般而言，代理人会掌握更多的信息，并且处于强势地位，在委托人无法完全观测并监督代理人的行为或监督成本太高的情况下，代理人就能利用信息优势和公共权力进行权力寻租，即以权力为筹码谋求个人利益。

2．不完全契约

不完全契约是指缔约双方不能完全预见契约履行期内可能出现的各种情况，从而无法达成内容完备、设计周详的契约条款。契约不完全主要来源于两个：有限理性和交易成本。其中，有限理性是指人的理性、思维是有限的，对未来事件、外在环境无法完全预期；交易成本是指对未来进行预测，对预测及措施达成协议并写入契约，确保可以执行等，均存在交易成本，在此情况下，缔约各方愿意遗漏许多内容，或有意留待以后出现事件时再行协商。不完全契约会使机会主义滋生，使得意图追求自身利益而损害委托人利益的代理人有机可乘。

3．利益冲突

利益冲突是指代理人和委托人的目标效用函数不一致的情况。在公共资源有限的情况下，代理人作为理性经纪人会追求其自身利益最大化，而委托人（公众）的目标效用在于公共产品或者服务的效率、效能最大化，二者目标效用的不一致会导致利益冲突，代理人处于信息优势的一方，往往会利用自身优势损害另一方的利益，因此产生委托代理问题。

就行政事业单位而言，在外部，社会公众作为公共权力的所有者、公共产品或服务的消费者，与行政事业单位存在委托代理关系；在内部，因其机构内部纵横交错，存在管理者与被管理者的关系，处于信息劣势的一方属于委托人，而信息优势一方为代理人，故上级部门或单位委托下级部门或单位处理地方事务；部门或单位委托负责人领导部门或单位事务；上级领导委托下级官员行使相应职权，如图2-2所示。

与经济活动中的委托代理问题类似，张亮（2011）认为在公共权力行使以及公共服务提供的过程中，由于双方目标不一致、信息不对称、有限理性和机会主义、契约的不完备性等因素会使行政事业单位有可能违背公众的意志及利益，滥用权力实现自身利益最大化，从而滋生滥用职权、财政资金运用不当、公共服务效率低下等问题。

就解决方法而言，企业可以通过激励和约束机制有效减少委托代理问题，但这对行政事业单位并不十分有效。首先，由于行政事业单位属于强势主体，而社会公众不是具体、确定的个体，在部分社会公众行使监督权时，其他社会公众出于“搭便车”的心理往往会怠于行使监督权，导致委托代理问题得不到有效解决；其次，复杂多层次的委托代理关系使行政事业单位的公共活动过程更具有不可观测性，公众与行政事业单位之间信息严重不对称，要获得全部的信息成本极大且不现实，其获得的收益远小于搜集全部信息的成本。此外，以司法部门的反贪污腐败行动打击各类违法行为也不是一种长效手段，因为它是事后惩戒，且有些损失已经形成，无法挽回，最好还是防微杜渐，将贪污腐败扼杀在萌芽之前，而内部控制制度就为解决这一问题提供了有效的长效机制。对此，张庆龙、聂兴凯（2011）认为良好的制度设计规定了政府履行公共受托责任的规则，而政府部门内部控制在制度落实的过程中发挥重要作用，这是因为有效的内部控制降低了公共受托责任契约的不完备性，弱化了政府部门治理过程失效所引发的问题。

随着我国行政事业单位体制改革的深化，将不断要求行政事业单位行使公共权力更加公正、透明，而行政事业单位内部控制建设和实施则有助于行政事业单位真正履行公共受托责任。

（二）行政事业单位内部控制建设的实践必要性

1．内部控制建设是提高行政事业单位管理水平的必然要求

在当前形势下，行政事业单位迫切需要进一步提高管理水平。从行政事业单位内部来讲，虽然近些年来单位财务管理水平和经济活动的合规合法性总体上不断提升，但是我国行政事业单位在内部管理上仍然存在以下突出问题：内控意识相对薄弱；内控制度实用性差，缺乏可操作性；会计核算基础薄弱；岗位分工控制不到位，不合理兼岗现象较为普遍；财务与业务脱节，资产管理有缺陷；费用支出方面缺乏有效控制；预算控制相对弱化；监督考核机制不到位等。随着社会主义市场经济的不断发展，行政事业单位职能的充分高效发挥面临着前所未有的挑战，加强内部控制建设也就显得尤为重要。

从行政事业单位外部来看，行政事业单位改革一直是我国政府体制改革的重点，自20世纪90年代开始，我国就开始进行行政事业单位改革，党的十八大提出：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的总体目标，围绕着这一目标，政府陆续推出一系列改革方案，如事业单位分类改革、行政事业单位会计改革等，相关法律法规也陆续出台，如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《关于分类推进事业单位改革的指导意见》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等。除了法律法规建设，政府也加强了巡查监督力度，截止到2015年为止，中央巡视已开展8轮，巡视了149个地方，查处干部总计上千名。无论是从单位内部治理还是外部环境的角度，行政事业单位都需要进一步提高内部管理水平。

行政事业单位内部控制建设能够全面提高单位的内部管理水平。单位有效的内部控制是通过构建完善的组织架构、合理的岗位职责、建立执行监督制度，保证了单位能够认真履行职责、合理使用公共权力、更好地维护公众利益。同时，单位为履行其社会管理职能，在行使职权过程中需要针对拟解决的问题进行设计和抉择，即作出决策。有效的内部控制可以在单位决策执行过程中及时进行风险评估和信息反馈，发现、纠正决策执行中存在的问题，从而保证决策执行的可行性和科学性，提高单位的管理水平。因此，不管是从单位内部还是单位外部，内部控制建设都是提高行政事业单位管理水平的必然要求。

2．内部控制建设是加强廉政风险防控机制建设的必然要求

无数历史经验教训告诉我们，一个政党的灭亡很多时候不是来源于外部，而是来自于内部。在行政事业单位中，许多干部违法违纪现象频发，屡禁不止，例如，有些领导干部利用资源配置的权力贪污受贿，有些身处资产保管或采购岗位的干部监守自盗，造成大量国有资产流失，还有一些干部对资产闲置、资源浪费等不合理现象视而不见。这些不仅折射出干部的个人作风问题，也反映出某些行政事业单位制衡机制上的缺失，正是这种缺失为极个别违法违纪人员提供了便利，使他们的权力运行失去了监督，偏离了方向。

将清廉和贪腐寄予个人道德修养，本身是不可靠的。趋利避害是人之本性，如果收益极大、成本很低，那么大多数人都会趋之若鹜；如果处罚很严、成本很高，那么大部分人都会远远避之。正如中共中央总书记习近平同志所说：“如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国。”为此，他进一步指出：要加强对权力运行的制约与监督，把权力关进制度的笼子中，形成不敢腐惩戒机制，不能腐防范机制，不易腐保障机制。有效的内部控制能够起到制度笼子的作用，通过对事物的事前、事中、事后全程控制，健全完善权力运用监督体系，加大贪污舞弊成本，约束自由裁量权，形成不能腐的防范机制和不易腐的保障机制，有效防范贪污腐败。

因此，内部控制建设是加强廉政风险防控机制建设的必然要求。实际上，内部控制在方向、思路、内容、方法上与中纪委积极推动的廉政风险防控机制建设是基本一致的，只不过，内部控制管的是事，而廉政风险防控管的是人，其思路都是从风险出发，只不过，内部控制是从单位内部经济活动风险管控这一角度出发落实廉政风险防控的具体要求。