第三节 党密切联系群众制度化是实现基层治理现代化的重要前提

十八届三中全会提出从国家层面进行宏观的顶层设计，通过建立中央深化改革领导小组，全面深化各项改革，促进我国的现代国家治理体系进入了全面发展阶段。国家治理现代化的关键是制度的现代化，这是党自身变革的核心环节。从改革开放早期结束“以阶级斗争为纲”，到走向发展社会主义市场经济之路，标志共产党从革命党向执政党改变；推动国家治理体系和治理能力现代化，要求执政党必须采取自身转型的实质性步骤，实现党在新时期的奋斗目标。要求提升党科学执政、民主执政、依法执政水平，提升人民群众依法管理国家事务、经济文化事务、自身事务的能力，最终完成党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。同时党与成长了的国家、变迁中的社会之间应该建立更加密切的联系，经过创新价值、制度和组织等互动机制，形成相互反映又互相促进的有机关系。党与国家、社会之间以及整体国家治理体系将形成稳定的关系，从另一个角度要求党的建设要积极适应发展并进行全面推进。

当前，我国社会结构错综复杂、利益诉求多样化、思想认识多元化的现状日益凸显，观点的表达、利益的诉求和社会秩序的规范，要求以基层协商民主治理推进基层治理能力现代化，最大限度地动员社会力量参与社会治理，实现群众利益，维护基层社会稳定。基层民主治理是实现基层治理能力现代化的有效载体和主要方式，基层治理能力现代化也为推进基层民主治理指明了发展方向。要求正确处理好基层民主治理与基层治理能力现代化的内在交互关系，将基层民主治理理念积极融入实现基层治理能力现代化的进程之中，更好地推进基层社会有效治理。党密切联系群众制度化能够最大限度地发挥基层群众自治制度的基础性功能。建构起运行有效、架构合理的基层社会多方普遍参与的基层民主治理政治生态，要加强和改善党对基层群众自治的领导；完善法律法规，优化基层群众自治制度构架；增强科学民主意识，提高民主实践能力；深入探索基层群众自治的新思路。

党密切联系群众制度化为实现基层民主治理现代化提供了理论准备和制度保障。党密切联系群众制度化是现代多元治理主体的调适性回应，有利于促进党、社会和人民之间的良性互动。在机制运行等方面进行改革，经过组织形态重构，使基层党组织可以整合市场、社会和技术力量，服务于党对社会的领导，推进基层党组织进行制度创新，推进新时期党的基层治理能力的提升，推动基层民主治理现代化。

一 基层民主治理现代化是对治党治国理论的新要求

基层民主治理现代化立足于我国基本国情，具有鲜明的中国特色。回顾基层民主的发展历程，其发生了明显的转变：由集体民主向个人民主转变，由运动民主向制度民主转变，由协商民主向竞争民主转变，由选举民主向监督民主转变。

1．基层民主治理现代化是实现基层善治

基层民主是基层人民群众对基层政权和基层社会生活直接参与管理的制度安排。基层民主治理的特点是主体的广泛性、参与的直接性、利益的相关性、自治性与无限性。自治是基层群众自治的主要特征，民主是基层群众自治的核心内容，平等是基层群众自治的基本原则。基层人民群众自治的发展是国家推进和人民发展民主的结果，在具体的实践中，各种具体运行机制的交错制约了基层人民群众自治的发展。国家制度的供给、现行政治体制和领导的重视程度从某种程度上制约了基层人民群众的发展。要提高广大基层群众的参与意识，培养成熟的参与主体；拓宽基层群众参与途径，提高人民群众的参与度；提高基层人民群众自我组织能力，培育理性群众；以人民的意愿为主，从人民的根本利益出发，寻找符合基层民主治理现代化的突破口，尊重基层社会的自主性和多样性，尊重基层人民群众的首创精神；建立与基层发展要求相适应的基层民主政治生态环境，形成一个多级力量相互平衡和谐共生的环境系统。

2．基层民主治理现代化促进党执政能力现代化

基层民主治理现代化主要是基层治理的现代化和基层人民群众的现代化。要加快实现“四个现代化”的目标，但中国面临着复杂性造成的治理困境，公共事务的动态性和多样性、在一定程度上存在的治理困境制约着“四个现代化”的实现和质量。基层民主治理现代化要求体现基层治理的多元参与、民主协商，要求畅通完善基层民主沟通制度，探索公共事务现代治理之路。从某种程度上要求党适应新的时代要求，完成自身执政能力的现代转型，创新和完善党内选举制度、保障机制和民主监督制度。

3．基层民主治理现代化是对治党治国理论的新要求

基层民主治理现代化主要是基层群众自治和协商民主，特点是民主协商和多元参与。基层民主是社会稳定的基石，能够提高人民的民主素养，为社会主义民主的发展提供良好的社会民主环境。基层群众自治的实行改善了党的领导，促进了管理的多元化发展。党逐步从一元化的管理、包办管理的形式转化到支持、协助、帮扶的服务性多元领导。基层群众自治更好地体现了人民当家作主，加强了人大权力的合法性基础；基层群众自治为建设法治中国奠定了基础；同时推动着党和政府的执政方式发生转变。协商民主是一种民主决策机制，是一种民主治理机制，具有多元性、合法性、理性、程序性、公开性、平等性、参与性和责任性等特点。从民主理论来看，作为现代治理模式，突出治理主体多元参与，实现对基层公共事务的有效治理。从治理角度看，基层民主治理现代化比治理更强调民主参与所实现的国家与社会的良性互动。协商民主改变了传统的政治控制方式，把良好的治理过程看成政府与社会多方力量合作的过程，通过平等协商建构起管理公共事务的民主程序，达成多元主体对公共事务的理性认识。基层民主治理现代化搭建了政府与基层人民群众互动的平台，减少了社会治理的成本，实现了对公共权力的有效监督和制约，缓解了基层治理中的矛盾和冲突，从而实现了基层民主治理能力和体系的现代化，对治党治国理论提出了新要求。

4．基层民主治理现代化提升基层民主治理能力

基层民主治理现代化包括基层民主治理体系现代化与基层民主治理能力现代化两个方面的内容。基层民主治理体系现代化是分清基层治理主体在公共事务治理上的职责，完善基层治理主体，体现民主和协商，健全多元参与，建立多层次基层治理体系。基层民主治理能力现代化是指基层党组织是通过各种组织对基层进行有效治理的能力。优化基层人民群众自治体系，促进和谐自治；健全基层民主机制，促进基层人民群众自治走向善治。基层民主治理实现了基层政府主体、市场主体和社会主体的有机统一。提高基层党组织的领导引导能力、创新能力和协调能力，促进基层民主治理协调持续发展。改善基层党组织建设，增强对基层人民群众自治的影响力。

二 基层民主治理现代化是国家治理现代化重要基础

1．基层公共事务的复杂性要求实现基层民主治理现代化

基层公共事务的本质属性在于公共性和共享性，其具有复杂性。基层公共事务的公共性体现在：消费的共享性、取得方式的垄断性、提供目的的公益性、基层治理主体的多元性以及治理方式和手段的多样性。基层公共领域的重构，导致公共事务出现了许多新情况、新问题，公共事务的复杂程度大大提高。传统的以基层地方政府为治理主体的治理体系无法适应基层社会公共事务的复杂性。针对基层公共事务的复杂性，需要借助现代网络问政，便捷的网络途径促使社会与国家公共权力部门之间开始了直接的沟通与互动，开拓了政治民主化的新局面，健全了基层民主治理体系，提升了基层民主治理能力。

2．民主治理制度的发展需要完善基层民主治理体系

民主治理制度是政治文明发展的必然结果，民主治理为基层治理的完善和发展提供了根本性制度保障。民主治理可以产生和保障有利于经济增长的国家治理现代化因素。在经济上民主治理最大化减少了社会市场的交易成本，促进经济多元化与市场准入；在政治上民主治理能够使政治议程完全处于人民群众的监督之下，使政策制定的目标和过程能够反映公众利益，保证社会根本利益和整体利益；在文化上，民主治理支持多元主义，促进社会文化生活的繁荣发展。在基层治理方面积极拓展基层民主领域，丰富基层民主形式，拓宽基层民主渠道，完善基层民主治理体系。

3．全球治理的压力推动实现基层民主治理能力现代化

全球治理推进了治理主体的全球化，以实现其利益的最大化。全球治理的兴起，对国家治理主体、基层治理主体在公共事务管理中的治理提出了挑战。它在一定程度上打破了基层治理主体对公共事务管理的垄断，许多非政府的行为体，如国际非政府组织、跨国公司等以各种途径进行公共事务的管理，同基层治理主体分享治理权力和治理权威。从某种程度来讲，全球治理的压力，迫使基层治理体现民主治理制度、协商民主精神的实质，改变传统的落后的治理模式，实现基层治理方式的现代转型，优化基层民主治理体系，从外围环境上实现基层民主治理能力现代化。

三 党密切联系群众制度化是实现基层民主治理现代化的重要法宝

基层民主治理现代化就是畅通基层民主协商渠道，健全基层民主选举、基层议事，完善公开、述职、问责等配套机制，推进各种层次的基层民主协商建设，完善基层协商制度化常态化，形成基层居民、农村村民监督约束机制，最终实现基层人民群众在基层民主治理进程中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。构建以职工代表大会为主要形式的基层企事业单位民主管理制度，加强基层社会组织民主机制建设制度，形成保障职工参与管理和监督的民主权利运行机制。当前处于治理主体多元化时期，利益诉求多样化，党通过密切联系群众制度化可以有效协调平衡不同利益诉求，促进基层民主治理现代化。同时，实现基层民主治理现代化、满足不同利益诉求可以进一步实现党密切联系群众制度化。

1．基层民主治理现代化助推党密切联系群众制度化

现代政党的根本属性在于集中代表社会一定阶级、阶层或社会集团的利益，政党组织是联系国家与社会的中介与纽带。总的来说，“社会和愿望的共同要求一般是通过政党表达而实现的，所以如果一个政党的社会基础发生了变化，利益结构进行了重组，特别是大众社会的到来”，中国共产党作为中国人民和中华民族的先进代表，必然随着聚合社会力量的价值取向、表达民意的方式作出相应的调整和变革。基层民主治理现代化特别是实现基层善治必然深刻影响中国共产党的执政基础，这就要求党密切联系群众制度常态化，与时俱进地进行现代化转型。具体来说体现在两个方面：一方面，中国共产党要把密切联系群众问题，从作风建设固化为行之有效的系列制度，并使之科学化、制度化、规范化；另一方面，中国共产党要在规制、建设、技术等方面建立一整套运行、评价机制。

2．基层民主治理现代化实现党群关系良性互动

基层民主治理现代化要求治理主体的多元化、治理理念的现代化和治理内容的协商化，需要实现党群关系良性互动、有效沟通。全面研究基层民主治理现代化与党密切联系群众制度化的互动发展，对于科学规划党密切联系群众制度化机制创新的顶层设计与发展出路，优化基层民主治理体系，提升基层民主治理能力现代化水平，推进党密切联系群众制度化广泛多层制度化发展，提高基层民主治理能力都具有重大的理论和现实意义。

民主化是衡量基层民主治理现代化的重要标志，具体体现为保障主权在民或人民当家作主。而基层民主治理现代化的实质核心，就是推进基层民主政治制度化、规范化、程序化，发展更加广泛、更加充分、更加健全的基层人民民主。健全基层党组织密切联系群众机制是基层民主治理体系现代化的内在需要。中共十八大指出在中国共产党执政和国家治理中必须具体地、现实地体现人民当家作主的执政理念，只有这样基层民主治理和社会治理才能具有深厚基础，才能凝聚起强大力量。要实现人民民主，保证人民当家作主，保障人民执政，中国共产党执政需要在人民内部治理的各个方面进行广泛多层次的民主协商。然而，在推进国家治理体系现代化进程中，以广大基层群众为主体，多层次、全方位的基层协商民主制度设计还比较贫乏。因此，适应现代化治理理念发展的新要求，推进基层民主治理现代化，必须积极推动基层多层次多领域民主协商。事实证明，推进基层民主治理现代化，能够为基层党组织密切联系基层人民群众提供平台，为群众提供一个有利的机会，为基层群众的有序政治参与搭建有利通道。

习近平总书记指出，通过多层次多领域的民主协商，广泛听取各种不同意见和建议，能够广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的有效机制，积极克服基层人民群众在基层治理中机制不健全、途径不顺畅的弊端。从这一点来看，基层“民主治理”体系的现代化，不仅是基层治理体系现代化的主要特征和衡量标准，也是完善基层民主治理现代化的主要抓手和有效载体。而作为基层协商民主制度体系的重要组成部分的党密切联系群众制度化，一方面构建了各种社会资源有效治理的平台，形成了审议更多主题的政治价值诉求和政治参与行为；另一方面以平等对话、达成共识兼容更多阶层的利益机制，让更多的协商内容向纵深拓展，发扬基层治理主体的积极性和能动性，进而为基层民主治理现代化建设提供充足的有利条件。

党密切联系群众制度化的关键是发挥基层党组织在基层民主治理进程中的治理主体作用。通过基层党组织与基层人民群众密切联系、制度化沟通意见良性互动，有利于实现基层民主治理现代化。基层党组织充分发挥基层治理中的主体作用，协调带动各类基层组织实现功能互补、良性互动。要认真贯彻《关于加强基层服务型党组织建设的实施意见》，建设创新型、学习型和服务型基层党组织，通过密切联系群众常态化和制度化机制建设，进一步促进基层民主治理能力现代化。要提升基层党支部书记特别是贫困地区“第一书记”的治理能力，发挥基层党员先锋模范作用，增强基层发展的内生动力。精准调配驻村工作组、发挥好大学生村干部优势，通过“第一书记”的带动作用，完善基层民主机制、提升基层治理的自主性和科学性，激励他们自觉为基层发展服务的主观能动性。

总之，党密切联系群众制度化从根本上看是实现密切联系群众制度的体系化、规范化、常态化和法治化。这是保持党始终与群众密切联系的根本问题。基层党组织始终处于基层民主治理的一线，只有实现党群关系良性互动，才能不断提高党密切联系群众的能力。只有有机衔接，形成统一、有效的制度体系，才能真正发挥制度的权威性和强制性。通过落实党密切联系群众系列制度的执行，提高党员干部对该类制度的认同度，提高制度执行力，积极践行、狠抓落实。