四、政策过程：解释变量、知识框架与新的问题域
理论上，社会学向来有两种彼此“对立”的视角：整体论和个体论。整体论在研究农民由乡村向城镇转移时，关注于宏观的结构性、制度性因素的制约作用（甚至被称作“决定作用”），认为个人不过是社会关系的载体和体现，具有整体意义的社会关系和结构才是解释社会变迁的关键因素。换句话说，社会宏观结构层面上的种种关系，如城乡关系、工农关系、发达地区（或国家）与欠发达地区（或国家）的关系、经济—政治与文化上的中心与边缘的关系等等，是制约农村劳动力要不要、能不能以及怎样由传统农业向非农转移的源头，也是转移以后这些个人如何生存、社会整体如何演变的起因。整体论视角的理论渊源，可以在受到马克思深刻影响的依附理论和世界体系理论中找到。
个体论则把变迁的关键因素归结为行动者主体，认为不是社会整体，而是微观个人，凭借对资源的占有情况和对市场的信息了解程度而做出了理性选择。除了古典特别是新古典经济学之外，这一视角与韦伯传统有密切关联，尤其是社会学的“现代化”理论，其把社会变迁归结到行动者个人作为有理性的主体在投入、产出的计算和在价值观上的改变上，随着各个行动者在观念和行为上的改变，社会整体也就改变了，最终将实现工业化、城镇化和现代化。在我国，在制度、结构限制下，农民自身的文化原因可能使他们不遵循“经济理性”，而是遵循“生存原则”；改革后具有一定文化水平的年轻农民受现代文明的影响，有可能外出或转移，寻求新的生存方式。农民不断调节外出的行动，使之对于自身合理化，但是农民自身目标的改变可能会对农村的发展带来难题。基于整体论和个体论的学理基础，我们根据一些重要的理论变量，建立了一个基本的解释框架。
1．行为量度：基于政策行为的理论预设及其框架
（1）个体行为的理论预设及个体理性的逻辑。
个体行为的研究路径是建立在个体主义的方法论基础之上的，方法论上的个体主义思想源于早期具有科学方法论原理意义的原子论假说，原子论假说作为一种方法论思想，认为一切都是可以细分的，整体可以从部分中求得，从而为人们提供了一个对事物结构进行理性思考的原则和从次一层次去寻求原因的研究方法。方法论的个体主义认为，构成社会和经济活动的唯一真实的基础是个体的人，主张采取个体主义的立场：个体的自主性使得秩序成为可能；模型/社会秩序是个体协商与选择的结果；机构/结构是依靠行动者个体在不断实践中创造出来的；社会是个人行动的结果，社会结构是个人创造与维持的。方法论个体主义强调个体不仅具有自由的成分而且可以改变社会秩序的基础，它强调了个体的自主性和自由思考的社会力量，认为只有个人才有目标和利益，强调了个体独立存在的意义和利益特征，主张通过个人之间的安排来解决问题。
个体行为的量度重点放在个体行为以及影响个体选择的行为变量上，如多源流分析理论，其基本的理论命题和理论要点在于：人总是追求个人利益最大化，人总是以牺牲他人为代价来实现自己的利益。它寻求依据对个人利益及其实现手段的明确计算来解释人的行为。在这里，人被认为始终处于计算之中，追求利益最大化，总是以牺牲他人为代价来寻求自己得到好处。人的行为受制于奖励或惩罚等外部刺激因素（理性主义）或人类本能以及暗示、模仿、感染等心理因素（情感、非理性主义），人的行动是理性的交换，强调行动的彻底合理性，关注资源与报酬、收益与功效。社会秩序取决于个体之间的谈判，把人类行为界定为个人之间进行报酬或惩罚的交换，个体之间的互动成就了集体模式，社会现实是个人行动的结果。在政策过程中，来自各个利益集团、不同层级的政府行政机关和立法机构、研究者和新闻媒体的行动者不断参与政策过程的一个或者多个方面，每一个行动者——不管是个人还是群体——他们潜意识里的价值、利益诉求、对情境的判断以及对政策的偏好都不同。相关的理论命题有如下几种：
a．理性选择理论与“经济人”模型。
在理性选择的“理性框架”中，理性是选择策略的标准。理性意指一种行为方式，行为主体在既定约束下进行选择，以实现自身效用最大化，它适合在给定条件和约束的限度之内实现指定目标。假设行动者具有完备的、良好的偏好序列，具有无限计算的能力和做出选择的相关变量的完全信息，可以使之期望收益的净值完全达到最大化。个体追逐极端狭隘和短期的个人利益。个体的预期是理性的，个体可能战略性地使用信息，也有可能出现机会主义的行为。个体可能借助经验来学习，个体将会选择预期收益超过预期成本的战略，凭经验决定个体的偏好和信息处理行为。
b．有限理性的假设及其理论命题。
有限理性框架中的解释元素包括：情境的不确定性和复杂性、缺少选择的压力和信息产出能力的竞争性市场、信息搜寻成本的昂贵、信息不完全和信息处理能力的有限、长期的利益、增进互惠互利等。复杂情境强烈影响着关于选择标准、偏好及信息处理能力的假设，个体不是利益最大化者，而是利益满足者。个体的行为受行为规范的制约，行为规范影响被选方案被察觉和权衡的方式（保罗·A·萨巴蒂尔，2004:328），如互惠的规范控制着机会主义行为，互惠行为引导下的个体不会企图以牺牲他人的福利来提高自己的福利。行为受信息处理能力、信息获得的环境条件以及信息的可获得性的影响。比如，在公共池塘下，公共池塘的结构、原动力以及与资源有关的资源使用者及其相互之间行动的不确定性、所经历各种试错的学习过程等都是研究的重点（保罗·A·萨巴蒂尔，2004:328）。
c．情境定义抑或情境释义过程理论。
该理论包括符号互动论、常人方法论、公共池塘理论、间断—平衡理论等。该解释框架中，存在“行动舞台”的理论与模型。奥斯特罗姆认为，理性行为的一般概念把大部分解释放在情境变量上，而不是放在内部计算过程上（Elinor Ostrom，1990）。偏好相对固定并缓慢发生变化，而且，解释是建立在决策过程的特点之上，而不是建立在内部计算过程之上的。正如琼斯所言，个体如何解释环境激发了各种偏好，偏好于条件的结合产生了各种选择。情境对于个体决策来说，至关重要。个体做出对自己有利的战略选择，不是偏好改变或者注意力转移的结果，而是由于个体提高了对情境的认知。
d．理性选择理论的批判：个体主义方法论的谬误。
人类的物质财富表现为一大堆物品的堆积，物品按其属性有私益与公益之分，在私益与公益之间还有大量的混合物品，在混合物品中除去可以收费的俱乐部物品之外，剩下的就是公共池塘资源，这部分公共池塘资源构成了社会的公共事物。对社会公共事物的治理，有三个富有影响且为人们所熟知的经典模型，即“公用地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动逻辑”。这三个模型都揭示了个体理性的结果最终导致集体的非理性，这就是通常所说的集体行动困境。求解集体行动困境之道，习惯上有市场和政府两种药方，奥斯特罗姆认为这两种药方都有局限性，现实社会经济生活中所出现的“一放就乱，一乱就管，一管就死，一死又放”实际上就是这两种药方局限性的真实写照，于是他另辟蹊径采用制度分析和实证研究的方法，对人类社会客观上已经形成的那部分公共池塘资源，提出了非市场非政府的社会自治方案。
个体行为的量度带来两种困境，一种是公用地悲剧。1968年英国生物学家哈丁（Hardin）在《科学》杂志上发表了著名的《公用地的悲剧》（The Tragedy of the Commons）一文，该文描绘了理性的、追求自身利益最大化的个体行为如何导致了公共利益受损的恶果。“公用地悲剧”因此演变成为资源、环境退化和恶化的一个重要术语。哈丁把“向一切人开放”的牧场作为案例来阐述自己的逻辑结构：在一个开放的牧场里，每个牧羊人都从各自的羊群中获得直接的利益，而他和其他的牧羊人因过度放牧导致公用地退化和恶化所产生的成本却由所有人来承担，这样就促使每个理性的牧羊人都增加羊群的数量而最终导致牧场的荒芜。哈丁一针见血地指出，“这就是灾难之所在。每个人都被锁在一个迫使他在有限的范围内无节制地增加牲畜的制度中，毁灭是所有人奔向的目的地。在信奉公用地自由化的社会中，每个人都追求各自的最大利益”。
其实，早在古希腊时期，亚里士多德就已指出，“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物”。1833年，里傲德提出了公地理论，强调公共财产会被不顾后果地使用。1954年，戈登在《渔业：公共财产研究的经济理论》一文中认为，属于所有人的财产就是不属于任何人的财产，这句保守主义的格言在一定程度上是真实的（Gordon，1954）。所有人都可以自由得到的财富将得不到任何人的珍惜。
另一种是囚徒困境。“囚徒困境”是非合作的一次性博弈，讲的是警察抓住了两名小偷，同时又怀疑他们与另一起抢劫案有关，但缺乏足够的证据指控，如果罪犯中至少一名招供，就能使罪名成立。于是，警察将这两名罪犯分别关押以防串供，讲清了他们的处境和面临的选择：如果双方都抗拒，各判3年刑期；如果双方都坦白，各判5年刑期；如果一方坦白，另一方抗拒，坦白的一方判1年刑期，抗拒的一方判8年刑期。对甲来说，无论囚徒乙选择的是坦白还是抗拒，他最佳的选择都是坦白，反过来对囚徒乙也是如此。结果是双方都选择了坦白，一个比双方都抗拒更坏的结果，各判5年徒刑；如果双方都选择抗拒，则只判3年徒刑。当双方都选择了同一策略时，就达到了均衡。这个均衡叫“纳什均衡”，是这个博弈的解。“囚徒困境”说明了这样一个事实：两个自利的、追求自身利益最大化的个体将会忽视对方的利益，这是一个对双方来说处境同时变得更坏的结局——非合作的占劣均衡。正如谢林（Schelling）所分析的那样，“每个人都有一种无条件的偏好，不管对手做出的是什么选择，自己都偏好同一选择；每个人都有一种对对方行为的无条件的偏好，这种对对方行为的偏好并不受自己所做出的选择的影响；两个人的偏好方向是相反的，每个人偏好的选择不是他对手希望偏好的选择；两个人偏好的强度说明，如果两个人都能够做出那个他们所不情愿做出的选择，而不是两个人都偏好的选择，两个人的福利会增加”。
以农民工的理性行为为例。在农民工的日常生活实践中，“生存理性”（寻求生存甚至维持糊口）而非“经济理性”（在市场下追求利润最大化）是中国农民在现实面前做出种种选择的首要动力。即是说，在自己所处的特定资源和规则条件下，为寻求整个家庭的生存而选择比较而言并非最次的行为方式。就结构和主体的关系而言，如果没有结构性因素和条件提供的可能和制约，农民不可能实施外出，反之，如果没有农民外出的需求，无论什么样的制度安排都是没有意义的。就农民的行为而言，农民在外出和转移过程中总是不断反思自己的行动，改变自己的目标。因此，这些行动的后果，常常是未曾预料的，更不一定是“合乎理性的”。
（2）集体行为的理论预设及集体理性的逻辑。
集体理性体现了从个人选择到集体性的安排，从个体之间的互动到集体模式的产生，以理性为基础来解释广义上的“具有目的性的行动”。该理论认为政策变迁是集体选择的结果，强调个体是如何聚集在一起，以获得一个共同的结果。建立在宽泛基础之上的集体行动出现的前提是，必须具备支持一系列事件和政策主导者活动的条件。社会政策的变化不是通过处于有利位置的个体所进行的活动发生的，变化是集体行动的结果，如大众动员、利益集团或者决策集团的集体行动过程。支持联盟理论对集体行动问题予以密切的关注，强调联盟的信念系统和联盟成员之间协调一致的行动系统。观察行为的量度体现为如何确认特定的行动（如信访活动、举证活动、游说活动、战略集体活动）与其他活动的协调过程，体现为各种高度结构化的协调行动，包括结成联盟（如环境联盟）、共同的问题偏好、共同的利益结构和共同的问题关注度等。
制度因人而生但绝非因人而异，因为它是一个集体选择的过程，是个人理性服从集体理性的结果。与制度经济学一样，当代西方政治学中的新制度主义也重视制度的作用，并强调从制度的角度来分析政治生活中的行为。它突破了新制度经济学的个人主义分析方法而强调集体主义分析方法。制度的产生和形成过程是一个由个体理性走向集体理性、由非合作走向合作的博弈过程。制度作为一种特殊的公共物品，是因利益冲突及其协调而起，并按少数服从多数原则设立的社会性行为规则，对制度的选择，也必然是利益冲突条件下的一种公共选择（柳新元，2002:24）。同时，政治学中的新制度主义比新制度经济学更强调象征性符号对于人们行为的意义，这也在一定程度上弥补了新制度经济学局限于考察工具性行为的不足（何增科，1996）。
社会政策的制定成为各阶级进行谈判、协调和妥协的过程。在这方面，庞特森（Pontusson）等人对北欧民主制度的研究显示了社会行动对政策制定的影响，而罗斯坦（Rothstein）的工作则揭示了合作主义的社会机制，以及民主政治和政策制定模式的相关性。这样，北欧的福利研究就把很大的注意力放在政治分析上，并使政治研究与政策制定模式的研究相协调。
制度是因人类而产生的，是人们在实践过程当中创造的规则或规则集，是为了维护人类的生存和发展并使之秩序化而形成的有效规则安排。特别是面对稀缺性资源和信息不对称、不充分状态以及市场当中的不确定因素与风险的存在，一个国家的经济活动和其他公共事务的管理要有效运转，就需要完善的制度设施和规则安排来保障社会机制有效运行，维护公共安全以及建构公共秩序。惟其如此，才能降低市场活动的交易成本，减少经济行为的外部性，抑制人的机会主义行为倾向，协调利益关系和利益冲突，为人们之间的互利合作和公平竞争创造条件。
集体行为的量度的核心概念有：有限理性、偏好的最大化、无限理性、利益集团、权利的层级性、支持联盟、不同层级的政府行政机构和立法机构。社会政策调整过程中的行动主体有：压力集团、专家系统、政策网络、政策社团、政治精英、媒体与慈善主义者、作为高层决策人物的中央政府、地方政府与机构。影响政策目标优先序的重要因素有：政府的成本收益计算与官僚行为；媒体、学者与社会流行观念；利益集团的压力。
奥尔森的集体行动的逻辑就是基于集体行动的理论预设之上的，它说明了个体理性不是实现集体理性的充分条件。一般认为，具有相同利益的个人所形成的集团，均有进一步扩大这种集团利益的倾向。奥尔森明确指出这种集体行动观是有问题的，“当参加者数量很大时，典型的参加者会意识到他个人的努力可能不会对结果产生多大的影响，而且不管他对问题投入的努力有多少，会议决定对他的影响都大同小异”。因此，一个大集团的成员不会有动力参加集体行动，集团越大动力越弱。“实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”
奥尔森进而认为，集体利益有两种，一种是相容性（inclusive）的，另一种是排他性（exclusive）的，相容性集团面临的是“做蛋糕”问题，在“做蛋糕”的过程中总是希望人越多越好，集团规模越大越好；而排他性集团碰到的是“分蛋糕”问题，在“分蛋糕”的过程中总是希望人越少越好。如何要求个体克服集体行动的困境去为集体多作贡献？奥尔森为此设计了一种动力机制——“选择性激励”（selective incentives），“激励必须是 ‘选择性的’，这样那些不参加为实现集团利益而建立的组织，或者没有以别的方式为实现集团利益作出贡献的人所受到的待遇与那些参加的人才会有所不同”。“选择性激励”要求对集团的每一个成员区别对待，赏罚分明。也就是说，对于那些为集团利益的增加作出贡献的个人，除了使他能获得正常的集体利益的份额之外，再给他额外的收益，如奖金、红利或荣誉；而惩罚就是制定出一套使个人行为与集体利益相一致的规章制度，一旦某个成员违背，就对之进行罚款、通报批评或开除乃至法办等。
（3）奥斯特罗姆的自治模型：超越集体理性与个体理性的困境。
在对个体行为的管理层面，无论是哈丁的“公用地悲剧”、博弈论中的“囚徒困境”，还是奥尔森的“集体行动的逻辑”，都预示着公有资源治理面临着种种困境。经济学家们都认为，解决公共资源配置效率低下的难题不外乎两种途径：一是由政府集中管理，二是将公共资源私有化，由市场来配置。“公用地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动的逻辑”揭示的共同困境都在于个体理性与集体理性的冲突。“公用地悲剧”表明，凡有“稀缺争夺”和“自由进入”特征的事物，都必然会导致资源、环境的退化和恶化，是信息对称、重复博弈情境下个体理性与集体理性的冲突；“囚徒困境”中的“纳什均衡”是次优（占劣）的，而且是稳定的，它告诉人们低水平均衡是完全有可能发生的，是信息不充分、一次性博弈情境下个体理性与集体理性的冲突；“集体行动的逻辑”则是一个谁都想超越可谁都不愿意带头超越的困境，是集体利益明确情境下个体理性与集体理性的冲突。奥斯特罗姆认为，无论在理论上还是现实运用上，对于大量诸如公共池塘资源来讲，诉诸政府或市场的治理模式都被证明是无效率的。他的研究摆脱了“政府与市场”两分法的传统观点，寻找介于两者之间的多中心治理模式，即非市场非政府的自治模型。该自治模型的中心内容是研究“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对 ‘搭便车’、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下，取得持久的共同收益”（Elinor Ostrom，1990）。一言以蔽之，让使用者自己来决定资源的分配。
奥斯特罗姆认为，上述“只是一些使用极端假设的特殊模型，而非一般理论。当特定环境接近于模型的原有假设时，这些模型可以成功地预测人们所采取的策略及其结果，但是当现实环境超出了假设的范围，它们就无法预测结果”（Elinor Ostrom，1990）。上述模型的前提假设主要有两个，其一为个体之间沟通困难或者无沟通发生，其二为个人无改变规则的能力。这适用于一些大规模的公共事物治理，因为在这种体系中的个体往往缺乏沟通，每个人都独立行动，个人想要改变现有结构的成本很高。而对于其他一些情境，特别是在规模较小的公共池塘资源中并不适用。在规模较小的公共池塘资源中，只要“人们经常不断地沟通，相互打交道，就有可能知道谁是能够信任的，他们的行为将会对其他人产生什么影响，对公共池塘资源产生什么影响，以及如何把他们组织起来趋利避害。当人们在这样的环境中居住了相当长的时间，有了共同的行为准则和互惠的处事模式，他们就拥有了为解决公共池塘资源使用中的困境而建立制度安排的社会资本”（Elinor Ostrom，1990）。
奥斯特罗姆主要关注公共池塘资源的治理模式。所谓的公共池塘资源也被称为公共财产资源，它是同时具有非排他性（或者排他性成本极高）和竞争性的物品，是一种人们共同使用整个资源系统但是分别享用资源单位的公共资源。这有别于非排他性和非竞争性的纯公共物品。在物品分类方面，如果将纯公共物品和纯私人物品视为两个极端，那么处于这两种物品之间的许多物品都具有公共池塘资源的性质。奥斯特罗姆认为，无论是政府集中管理还是市场分散配置，都很难解决公共池塘资源供给或维护的问题。通过对渔场、草地、森林、湖泊、灌溉系统、水资源和城市公共事务等公共资源配置效率的大量实证研究，奥斯特罗姆提出了多中心治理模式，认为在不依靠权威政府和市场交易的治理模式下，公有资源的使用者能够自发地形成使用和管理公有资源的治理模式，从而实现对资源的自我治理。通过对世界各地许多公有资源自治的案例分析，奥斯特罗姆归纳了实现公有资源自治的八项原则：第一，公有资源本身的边界必须界定清楚，包括对公有资源群体成员和非群体成员的明确区分；第二，新制度或治理模式必须与当地的物质资源特征和社会文化特征相适应；第三，全部或至少部分规则是由当地参与者提出的；第四，监督必须是有效的；第五，对违反制度的个体采取分级惩罚，即根据违约程度的不同实行不同程度的惩罚；第六，必须存在低成本的化解或协调冲突的机制；第七，外部政府权威必须能够认可自治组织；第八，必须存在分权制的组织（Ostrom，1990）。
在奥斯特罗姆看来，公共池塘资源是一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源。对这部分公共资源，政策分析家的工具箱中有各种各样的工具，除了国家的、集权的、市场的、私有化的各种制度安排之外，自主组织的实例到处存在，但分析家却没有很好地在理论上总结它们。我们不可能指望一种制度安排对于所有物品或者服务都是适当的，市场和国家在现代经济社会的某一些领域里无法增进其福利，所以需要一组比市场或者国家更为丰富的政策设计框架。“极少有制度不是私有的就是公共的——或者不是 ‘市场的’就是 ‘国家的’。许多成功的公共池塘资源管理制度，冲破了僵化的分类，成为 ‘有私有特征’的制度和 ‘有公有特征’的制度的各种混合，这些制度能成功地在 ‘存在着搭便车和逃避责任的诱惑的环境中’，使人们取得富有成效的结果。”奥斯特罗姆进一步指出，人们面对公共池塘资源冲突在所难免，因为人们的利益关系本来就是多元的，既然通过事前的完美机制设计无法实现，那么利用参与人之间的利益竞争来达成某种事后的治理也是能够奏效的（Ostrom，1990）。因此，“利维坦和私有化，都不是解决公共池塘资源的灵丹妙药”，人类社会中的“自治模式”实际上是更为有效的治理公共池塘资源的制度安排。
2．结构量度：从政策行为走向结构的理论预设及问题阈限
结构量度表现为方法论的整体主义，方法论的整体主义假定社会整体有其自身的功能和目的，而这些整体的功能和目的并不能简化为个人的信仰、态度和活动，即社会整体不能化约为鼓励的个人存在，必须从社会制度的整体框架中理解和阐释各种经济、社会、政治问题和人类行为。其核心概念主要有：结构、系统、文化与意识形态、权力与国家、结构性的集体强制力量、社会系统、社会网络、合作、制度、社会性安排、社会分层和社会地位、权力结构、社会分化与分层等。结构量度的基本理论命题和理论要点主要有：系统的组成部分是完成整体的基本功能、满足整体需要的必要条件。集体性的社会安排（如共享的社会规范）满足系统功能的需要，维持系统的均衡性（社会的一致性、必要的整合和团结）。行动系统是一个受结构制约的功能协调系统。重视整体分析，强调结构和过程对维护系统的重要性；强调功能需要，满足不同部分整合的需要，维持系统各部分的需要，满足社会秩序的需要。
根据系统理论的基本理论框架，从人的社会行为来看，一个人或社会组织采取一项行动，必然要受到多种因素或条件的约束，其中包括行为的外部宏观环境。这种环境，提供了作为行为主体的个人或组织生存的一般条件或前提。从系统理论来讲，系统应该适应环境，方能维持与延续；而从生态学来看，环境则可以给生物提供食物链，供其存续。当然，这种环境与链条，同时又是一种规则，一种制约。所以，环境条件，可以作为行为三种基本的重要前提，即作为背景、作为资源、作为规则。环境条件也包括基于结构的外部宏观环境，包括制度环境、背景因素、社会条件、社会问题；还包括市场需求逻辑或者市场结构、权力需求逻辑和权力结构、社会再分配逻辑和利益分配结构、资本运作逻辑和资源配置结构（城市与农村的资源配置、城市发展优先论）。系统理论中的核心概念包括制度系统、结构系统、教育系统、权利系统、制度框架、资源配置结构、自由活动空间、利益格局等。系统理论的研究常涉及福利国家中的国家和市场关系，色邦（Therborn）的研究就阐发了“市场要求政府（的社会政策）”这一逻辑。系统理论也涉及对权力资源、资本积累和社会再分配问题的研究，艾斯平·安德森（Esping-Andersen）和科皮尔（Korpi）的研究就以阶级分析为手段，阐述了福利国家的结构和制度背景对于形成北欧模式的作用。
戴维·伊斯顿将公共政策视为政治系统处理压力（社会要求与支持）的过程。在他看来，政治系统，不言而喻，也就是公共政策系统，只是一种对社会环境适应的刺激—反应的装置（戴维·伊斯顿，1998）。他将政策部门、政策对象、政策文本、政策资源和政策环境视为具有一定结构和功能的“政策系统”。根据伊斯顿的观点，在基于政策环境的理论框架中，政策的环境或政治系统的环境，包括两个层面，一是社会内部环境，由社会中除政治外的所有事物组成，如社会的生态系统、生物系统、个人系统，以及社会文化、经济、社会、人口及其他子系统等；二是社会外部环境，也就是社会组织的“超系统”，作为国际社会的功能部分，包括所有处于某社会本身以外的系统，如国际政治系统、国际生态系统与国际社会系统（戴维·伊斯顿，1999:26）。伊斯顿的政策环境概念吸收了一般系统论的思想，将政策环境看成政策系统外围之事物，政策环境的作用表现为一种社会压力机制。现代管理学将管理系统的环境分为两个部分：直接的由周围事物构成的环境，与间接的作为背景或一般条件的由直接环境之外围事物构成的系统超环境。周围环境的功能是一种问题情境，超环境则提供系统功能之一般条件（严强、王强，2002:81）。比较政治学家阿尔蒙德（Gabriel A.Almond）提出了比较政治学的结构功能主义模型，认为政策主要有三个方面的功能：一是提取功能，即从社会中抽取各种税收等资源；二是规范功能，通过政策对政策目标群体的行为进行调节与控制；三是分配功能，即向社会人口提供不同种类的服务和好处（Gabriel A.Almond，2001:50）。
以制度环境为例，制度环境作为结构量度的重要框架，体现在对个体行动的制度环境给予关注，把制度安排作为解释的一个重要变量，认为主导者的制度地位影响着他们成功合并各种政策源流的能力。把制度结构整合进政治源流中，成为多源流理论的一个重要的发展方向。制度安排对重大的政治变革发挥着极其重要的作用，制度建立了一个总体性框架，这个框架不断产生各种决策。利用制度分析和发展框架可以确认规则的形成，控制政策的立场，探索规则是否发生改变以及这些规则又是如何参与到政策变迁的事实中的。在支持联盟理论框架中，制度安排在解释信念和政策的变化中发挥重要作用，制度安排既作为系统水平的变量（如宪法结构），又作为政策子系统的变量，在政策过程中，政策和信念系统之间的关系一般由制度来调节，政策与主导联盟的信念系统之间的关系，取决于界定和限制集体决策的制度结构（保罗·A·萨巴蒂尔，2004:342）。制度安排至少以三种方式深刻影响个体的战略选择和立场。第一，联盟的制度环境影响着他们的行为，制度环境表现为决定其战略、选择其执行的政策立场以及战略选择的政治机会。第二，制度结构影响着联盟在不同水平的行动者之间来回移动的难易程度。第三，联盟成员的制度地位影响着战略和立场的选择以及联盟集体行动的能力（保罗·A·萨巴蒂尔，2004:345）。
基于系统与功能视角的社会政策解释强调从研究日常生活方式的角度对政策过程进行分析。埃里克·阿拉特（Erik Allardt）把对福利国家的研究与对日常生活方式的分析相结合，开辟了北欧福利研究的新维度。他指出，福利国家制度是与公民的生活方式相关的社会制度，所以对福利国家的研究不能狭隘地只关注政策研究以便满足国家社会政策制定的直接需要，也要通过对社会生活方式的研究深入体制的制度层面和社会基础，探讨市民社会、家庭生活与国家的关系，以此揭示福利国家的社会基础。
3．生活质量量度：基于社会政策的分析框架及其问题向度
生活质量是对现代人生活的综合评价，也代表了人的全面发展的深层次内涵，是一个综合性概念。生活质量体现了现代社会发展的深层次目标，也可以更及时、便利地将我国的现代化进步和国际社会文明进程做衔接和比较研究。
何为生活质量？生活水平的提高不等于生活质量的提高，如私人汽车多起来代表了生活水平的提高，但我们出行是否享受到畅行的道路和便利的基础设施？如果是，才表示提高了生活质量。社区的周遭建起了医院，盖起了学校，这增添了提高生活水平的内容，但我们是否沐浴在“患者至上”和“因材施教”的良好氛围里，感受着透明、合理和公平的价费环境？如果是，这才表明提高了生活质量。城市的住房多起来预示着一种“生活水平”，但只有更多的人住进去了，才表明提高了生活质量。农村的医院和医生多起来了显示了一种设置上的水平，但只有更多的人看得起病，享受到了新型合作医疗的成果，才是有质量的生活——“生活水平”的内容，往往展示着相对单一的硬件标准，而“生活质量”的层面，则有更丰富的内涵。在很大程度上讲，政府公共服务的提供，是将“水平”向“质量”转化的重要实现手段。“生活水平”主要是指与人们的收入水平或消费水平相关的物质和精神生活的客观条件或环境的变化，通常通过人们的衣、食、住、行以及健康、教育、文化、娱乐、社交等反映人们生活条件或环境的客观指标来进行测量与评估。而“生活质量”主要是指人们对生活的适应状态和主观感受，通常通过人们对工作、生活、婚姻家庭等领域的态度和满意度等主观指标来测量与评估。下面来探讨一下，高收入人群的生活质量是否令人满意。生活质量理论认为单纯的经济增长是一种消极的矛盾现象，在一定情况下会引起社会的倒退，其主张经济增长应当从属于社会发展的长远利益，以适应改善“生活质量”的要求。同时认为平均收入的增长或者人均消费量的增加不是衡量社会状况最重要的指标，主要的指标应该是能够表明人们生活质量的指标，并指出物质福利和消费量增长造成了某些消极后果。
影响生活质量的因素无非包括生活的物质因素和心理因素，或者说人们生活的客观因素和主观因素。人们把生活的客观物质质量称为“客观生活质量”，把对自身生活的主观评价称为“主观生活质量”，这一方面说明生活质量好坏确实与人们生活的客观物质条件或主观心理感受很有关联；另一方面也说明“主观生活质量”并不等同于“客观生活质量”，两者是有区别的。人们的生活质量既与生活的物质条件有关，也与对生活的主观满意程度有关，但每一方面都只能构成反映生活质量高低的必要条件，而非充分条件。生活质量应既包括经济和消费水平等方面的物质生活条件，也包括广泛的政治、思想、文化等精神生活条件及环境条件。好的生活质量应是在物质文明极大提高的基础上，能够提高和满足人们不断增长的文化教育消费和环境生态需求。
其一，基于生活质量的客观层次。体现为维持生存所需要的食物、健康、收入水平、就业机会、就业质量、教育程度、消费结构和社会保护等。包括可持续生计的构成要素和测量指标，具体包括拥有的能力（如教育、技能、健康、生理条件等）；有形的和无形的资产的可及性以及经济活动；生计安全问题，既表现在粮食、营养、健康、饮水、住房、教育等基本需求的满足上，也表现在社区参与的个体的安全上；可持续生计政策和规划所投入的资源；来自可持续生计政策和规划的实物产品和服务的产出；上述产出被享用的程度；人们生活得到改善的程度；利用投入以获得上述产出、成果和影响的路径。可持续生计发展框架具体包括：（1）人力资本。附着在人身上的身份、角色、能力和技能、知识和健康等；民族、宗教、性别、信仰、价值观、职业、教育等。（2）自然资本。土地、森林、河流、环境、空气质量、生物多样性等。（3）物质资本（基础设施）。道路及交通、建筑、卫生条件、通信联络、医疗诊所、饮用水设施等。（4）经济（金融）资本。现金、银行存款、贷款、珠宝、养老金、各种有价收入（证券、股份）等。（5）社会资本。由个人之间的信任、互惠与合作等一系列态度、价值观构建起来的人际关系网络。
其二，基于生活质量的主观层次。包括对生活的适应状态和主观感受；对工作、生活、婚姻家庭等领域的态度和满意度、主观幸福感；生活舒适度、便利程度、精神上的享受与乐趣；自由、自尊与权利；精神健康、社会公平感、社会剥夺感、心理健康等。
4．社会质量量度：基于社会政策的新的问题域和知识基础
社会质量研究将通过具体的社会质量的衡量和测度为研究国家调整农民工社会政策提供新的问题域和知识基础。社会质量与生活质量这两个概念均将研究的视角集中于人本身、社会本身的具体状况如何，两者皆具有可操作化的特性，即有一套可操作性的社会指标体系，但两者在具体内容方面很不相同，社会质量侧重于社会机体的总体功能、总体效益如何，而生活质量则侧重于社会成员生活状况如何；社会质量同时注重评价的客观性与主观性，而生活质量则更为注重评价的主观方面；社会质量实为生活质量的先决条件，而生活质量从一定意义上讲只是社会质量的具体状况在社会成员生活领域中的具体体现。
社会质量概念的提出，旨在为欧洲社会模式的可能性提供一种愿景，并通过使社会政策和经济政策服从于社会质量这一目标，彻底改变社会政策和经济政策之间的不平等关系。社会质量被界定为：“民众在提升其福祉和个人潜能的条件下，能够参与社区的社会经济生活的程度”。与社会质量量度相关的新的问题意识包括基于行动主体维度的社会的条件性因素，如社会—经济安全、脆弱性、社会凝聚、社会融入、社会安全感、社会赋权、结构性平等、公共健康与健康分化、环境生态与文明、社会分化与社会分层、教育不平等、性别不平等等，也包括基于道德和意识形态的规范性因素，如社会公正（平等）、社会团结、平等价值、人的尊严、社会诚信、社会公正和道德正义、社会排斥和社会风险等。社会质量维度为我们提供了一个社会科学研究的新视角，使理论界重新检视人类社会发展的未来图景。对于中国正在进行的福利改革来说，社会质量理论及其倡导的社会发展模式，提供了福利世界的另一个普适价值，使我们可以高屋建瓴地思考中国社会福利体制与社会发展的目标走向。
社会质量理论关注社会的本体性问题，既关注社会有机体存在与发展的自主性品格，也关注社会有机体的效能性问题，包括社会资源、自然资源的动员、组织、利用、开发的情况，社会有机体内耗程度的大小和发生障碍的可能性等。关注社会有机体自身的调适性功能，包括社会有机体的抗扰能力、同化能力、承受能力和修复能力等。关注社会的流动性、开放性和畅通性。社会机体是由各个阶级、阶层等一些社会集团共同构成的。这些阶级、阶层在利益、社会分工、地位等诸方面有着不小的差异，从而使社会机体内部呈现或多或少的等级体系特征。在这个等级体系中，自下至上，或是自上而下，具有流动性和开放性，流动的可能性和开放的程度是衡量社会质量的一个重要维度。同时社会质量理论也关注社会有机体的协调性与稳定可靠性，社会机体的正常运转与发展有赖于社会机体自身各个环节、层面之间的协调、运转与发展，这种协调包括社会机体本身的各个环节、层面之间的协调，也包括社会机体与自然环境之间的协调；稳定可靠性是指社会运转、发展的实际状况与社会机体合理目标体系的吻合，社会运转与发展的连贯性以及对于社会问题的防范与消除。导致社会质量低下的原因主要有：不规则的经济波动、社会结构的变异、无节制的人口膨胀、操作及控制过程的失误、环境的负方向变动、异常性的变故（吴忠民，1990:12）。事实上，关于可接受的社会质量水准，可以从以下四个维度予以理解：
（1）社会经济安全和保障水平。
一个具有高社会质量的社会必须使人们能够获得社会经济保障——不管是来自企业年金还是国家的社会保险——以免于贫困和各种形式的物质剥夺。人们必须有机会获得社会经济保障，以使自己免于贫困和其他形式的物质剥夺。社会经济保障维度包括收入、健康维持、脆弱性、教育、公共健康、社会服务、环境生态、公共卫生、个人和社会安全、社会公正和道德正义等。其中每一个维度又包括一系列次级维度，如社会安全又包括雇用和劳动力市场安全、物质（收入）安全、住房市场和生活安全、食品安全以及环境安全等次级维度。社会质量理论要求我们考察一系列与社会经济条件相关的物质指标，包括社会保障体系的覆盖率、社会保障体系项目的类型、收入状况、就业状况、住房津贴、公共医疗服务的提供等。这些指标也涉及环境、教育因素和就业状况（如有关居住条件和教育状况方面的指标），以便反映人们社会经济保障条件方面所享有的公共津贴和服务的数量、质量（艾伦·沃克，2007）。脆弱性理论的出现，改变了理解社会发展与社会政策问题单一的经济视角。脆弱性是一个广泛、跨学科的概念，不仅包括收入脆弱性，还包括与健康、暴力、社会排斥相关的风险。贫困的脆弱性产生于贫困人口对多种来源的冲击缺乏应对能力，这些冲击包括自然灾害及环境因素，个人的健康，教育及家庭因素，制度和政策等权益性因素，社会福利因素以及经济因素等。“脆弱性”的分析框架包括：基于经济增长、保障水平和收入分配的脆弱性框架；基于人力资本和劳动力市场的脆弱性框架；基于不同人群、家庭、社区和风险承担网络的脆弱性框架；社会—政治—生态系统的脆弱性框架等。
（2）社会整合和社会排斥维度。
就制度因素来说，社会质量研究关注如何增进社会体系的整合性和包容性，研究包括代际团结、经济整合、社会包容、社会资本以及社会支持等，也包括社会排斥、社会支持网络、社会分化与社会分层、社会平等、社会结构和社会阶层等问题，并从社会体系、社会关系和谐程度层面来反映各个社会的社会质量状况。其中每一个维度又包括一系列次级维度，如社会包容维度包括就业和劳动力市场、教育系统和服务、社会保障体系、社区服务的融入以及政治融入和社会对话等次级维度。在劳动力市场之类的主要社会经济制度中，人们必须体验社会融入，或使其所遭受的社会排斥最小化。社会排斥成为描述和分析在个人和群体及更大的社会组织间建立团结上所存在的障碍与困难的一个新方法；被描述成由于日益增长的长期失业而造成的进步中的个人与社会之间相互关系的中断，是某些人们或地区受到诸如失业、技能缺乏、收入低下、住房困难、罪案高发的环境、丧失健康以及家庭破裂等交织在一起的综合性问题时所发生的现象。这些新的问题意识表现在：长期和重复失业的上升、不稳定社会关系的增长、不稳定的家庭破碎、社会疏离、阶级团结的削弱等。在当代社会，“社会排斥”被视为消除贫困的主要障碍。
（3）社会信任和社会团结维度。
就规范基础而言，社会质量研究把“社会团结”和“社会信任”作为其核心价值，并把这一价值标准作为衡量社会质量状况的一个基本原则。人们应能够生活在以社会团结为特征的社区和社会中。社会质量研究将“社会团结”作为中心议题，并在社会价值层面上展开对于社会质量的研究，包括如何提升社会的凝聚力，建立一个诚信和团结的社会。主要议题包括社会团结、社会诚信、网络和信任、互惠性利他主义等，由此，有关人际信任和机构间的信任的调查就成为我们分析社会质量的核心问题。正如哈丁所说，信任意味着对他人或机构行为的可预期性。在考察一个社会的社会质量时，我们要检验人们所具有的社会信任程度、类型以及人与人之间、人与机构之间、机构与机构之间形成的信任关系，其中人际信任是社会信任的基本内容。社会质量理论把社会团结和社会信任作为其理论的核心价值。在此基础上来讨论机构信任问题，就能从社会规范角度反映出一个社会的整合程度和个人对社会体系的归属感和融入程度。这一研究路径使社会质量理论注重对于公民社会状况的分析，并由处于私人领域的个人信任向涉及公共领域的机构信任延伸。从这一视野出发展开分析，社会质量理论对我们建设和谐社会的努力具有积极作用。对福利国家的制度分析也涉及对支持该制度的社会规范体系的分析。在这一体系中，学者们强调“社会团结”是其价值核心。到20世纪80年代中期，理论分析与政策分析是高度统一的，政策制定者接受理论工作者所提供的视野和导向，并制定相应的社会政策来消除社会不平等和促进社会团结。
（4）社会参与和社会赋权维度。
体现为人力资源维度的建构性因素，如个人（人的）保障和赋权、社会认知水平和社会参与程度、社会反应、人的能力等。其中每一个维度又包括一系列次级维度，如社会赋权维度包括社会和文化赋权、社会流动、经济赋权和社会心理赋权等。人们必须在一定程度上自主并被赋予一定的权能，以便在社会经济的急剧变迁面前，有能力全面参与。增能意味着使公民能够控制自己的生活，能够利用机会，意味着增加人的选择空间，因此，它超越了政治参与，而聚焦于个体的潜能（知识、技能、经验等），聚焦于这些潜能可以实现的程度。
社会政策研究者非常有必要讨论一下如何反映目前中国社会的发展状况和社会质量；如何增进各社会群体之间、社会阶层之间的社会融合和社会团结，以维持可持续的社会经济发展进程；如何把以经济增长为导向的社会发展关注点转向更为广泛的社会发展目标，并确立中国社会在下一阶段的发展目标及其战略。基于这些实践需要，社会质量理论能够为我们展开对于社会问题的分析提供新的视野。尽管这一理论是在欧洲的社会基础上产生的，但它对于分析亚洲社会包括中国社会仍然具有积极的意义。这一理论要求我们在对社会发展目标的追求中，不仅要关注经济指标和人们的物质生活条件状况的改善，更要关注社会体系的运行状况，关注社会体系运行的和谐性、稳定性和发展的协调性（林卡，2010）。
5．社会发展量度：社会政策的目标与价值基础
生活质量和社会质量量度强调国家调整农民工社会政策所涉及的领域和内容，而社会发展量度则侧重于国家调整农民工社会政策的终极目标系统、价值信念和理想追求，事实上，正是宏观的社会和微观的人之间的互动激荡形成了个人、国家乃至社会的整个文明的进程轨迹。社会发展量度侧重于社会变迁、社会进步和人类文明发展，关注人的现代化，关注社会政策对于农村和城市发展与进步的推动作用。社会发展的量度体现为一种新的终极性的思维框架或乌托邦的社会政策制定框架，它试图解释并帮助人们适应急剧变迁的世界，实现社会从传统文明走向现代文明，试图解释如何经由社会政策制定、国家干预建立一个文明、健康、可持续发展的社会，如何修复被破坏的社会团结和社会信任感，强调个人以及社会对他人的责任感和道德正义感，实现不断遭到破坏的人类文明和社会正义，主张有条件地保留并重塑社会传统，同时又要在传统中走向现代。在社会发展的基本框架中，提倡推动人类文明和社会进步的能动性政治（generative politics），即在社会整体关怀和目标环境下寻求社会群体和社会成员个人来分担责任的能动性。要树立社会和个人对整个人类文明社会发展共同负责的意识，以实现劳动力市场政策与社会政策制度有机整合，让有劳动能力的受助者融入劳动力市场和现代文明社会的目标。发展性理论的价值体系是在人类文明和社会进步框架中，建立人类尊严（human dignity）、平等（equality）、社会正义（social justice）。政府参与社会发展决策，制定社会政策，其目的就是在经济发展、社会发展和人类社会进步之间找到一种平衡手段。社会政策应该以社会投资为导向，社会政策制定者必须考虑社会目标与经济目标的统一，促进经济更快发展，社会更加进步。从决策目标来看，就是如何在经济社会目标和社会发展目标之间找到一种平衡和协调，即如何通过积极的社会政策促进经济的发展、生活和社会质量的提高、社会进步的融合，实现经济政策和社会政策的整合目标；从决策行为来说就是如何在各个利益群体之间达成某种程度的妥协，以推动社会的发展和社会进步。
社会发展不仅意味着社会、政治、经济、资源、环境各个领域的全面进步，也意味着在现代化进程中，人的精神素质、整个社会的文明程度的提高，发展要求的是各个领域的协调发展，也是不同时间序列中的共同进步。它不仅包括经济增长和经济发展，而且也包括社会平等和民主参与、妇女地位的提高、生态环境的改善，包括人的素质的提高、人类文明的发展和进步。发展是一项系统工程，必须使各系统有序地协调发展，才能保持发展的持续性和稳定性。发展过程中，经济因素是诸要素中最重要的条件和物质基础，但是经济的这种决定性作用又是通过其他各种发展要素的“交互作用”来实现的。孤立、片面地突出经济发展将引起社会经济结构的失调，打破发展诸要素的最佳配置，不仅经济难以持续发展，而且即便达到相当的发展水平，也难以发挥出较大的综合效益，不能实现合理、持续的发展和全人类的利益。发展是指公平的、包容性的、持续的、响应性的和负责任的发展，是使贫穷和处于社会边缘的人有效参与的发展。把发展作为社会政策的价值基石预设了以下几个命题：第一，发展是一个成长中的学科，是对以往发展理论与实践的反思与总结；第二，发展的本质是在发展过程中追求社会公平，以使每一个社会成员，特别是弱势人群，都有平等的机会参与分享经济发展的成果；第三，发展主要通过对弱势人群赋权和对社会制度、组织及机制进行干预，来实现和谐而可持续的发展。社会发展概念和社会政策问题的框架表现为如下几个方面。
（1）社会政策与社会发展伦理和正义框架。
即在社会发展视域中如何经由社会政策实现社会公平、社会权利、社会发展伦理与正义的全面推进，从而建立一个公平、公正的理想社会。社会公平包括机会平等、结果平等，社会公平受社会阶级、性别、种族、年龄、残疾、社会接纳的影响。社会权利重点是公民的基本服务（而非需求）权利，包括所有权利，而不仅仅是发言权，涉及合法主张，向政府施加义务和问责，以保证满足各种权利。社会政策框架强调社会和经济发展对减少贫穷、实现社会公正至关重要的认识；强调以权利为基础的社会政策和以需求为基础的社会政策之间的主要区别；社会政策框架也强调社会保护，关切变穷的风险，通过建立人民资产和安全网的方式使减少风险的方式制度化等。
（2）社会政策、社会和谐与包容性发展框架。
即在社会发展视域中如何经由社会政策建立一个和谐、健康与可持续发展的社会。包容性增长强调和谐增长，强调在保持较快经济增长的同时，增长也要可持续、协调，强调平等与权利的增长。包容性增长理念的核心要义是要消除贫困者权利的贫困和所面临的社会排斥，实现机会平等和公平参与，使包括贫困人口在内的所有群体均能参与经济增长、为之作出贡献，并由此合理分享增长的成果。包容性增长是一种整合型的社会发展理念，也是一种整合型的发展方案，其核心内容是公平合理地分享经济增长成果，促进发展的协调与均衡。包容性增长同样包括经济、政治、文化、社会、生态等各个方面，增长应该是相互协调的。包容性增长经济学上强调可持续、协调发展，政治上强调平等与权利的增长，包容性增长就是经济增长、人口发展和制度公平的有机协同。基于包容性发展的新的社会政策目标包括机会平等的增长、如何通过经济增长创造发展机会、如何通过减少与消除机会不平等来促进社会公平；可持续和平等的增长、社会包容、赋权和安全；如何使低收入群体从经济增长中分享收益，让他们多受益，过上有尊严的生活；如何实现穷人的充分就业，并使工资增长速度高于资本报酬增长速度，从而缩小贫富差距；如何实现不同区域之间互相关照，互惠互利，携手发展，让经济发展的成果惠及所有国家和地区，惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。
（3）社会政策、人的现代化、人口健康与可持续发展框架。
探讨在社会发展视域中如何经由社会政策全面提升人口素质，推动人的现代化，实现人人健康幸福和人口的可持续发展。凸显“人”的主体性是历史的发展趋势，因此，社会发展的最终目标是人的发展，人的自由和全面健康发展是归宿，也是最终目的。人的现代化、人口健康与可持续发展框架关注人口质量与人口的可持续发展、社会心态与精神健康、人口素质与教育不平等、生育、婚姻和家庭、经济地位、生活方式和健康平等、老龄化、人口政策等问题。建立在人口可持续发展框架中的生计资本是人们为谋生可以拥有、获得并使用的能力和资源，以人为中心且建立在他们的实力和能力基础之上。人口健康与可持续发展框架强调：第一，以人为本：注重人本身，而不是技术或服务。从分析人们的生存资源、影响他们的因素和这些因素如何随时间变化入手，着眼于人们关注的问题以及他们如何给贫困下定义。第二，强调整体：贫困是复杂的、多方面的，因此要解决贫困问题，就需要一种强调整体的途径。这种途径认识到了气候、政策、立法、市场、文化以及人们为生存而制定的多重战略对人们生存产生的多重影响。第三，可持续：如果生存资源可以抵抗冲击和困难（旱灾、洪水、失业），不依靠外部支持，这些生存资源则是可持续的，如经济、环境、社会和制度的可持续性。第四，贫困和不平等分析：这十分重要，因为不平等是一个重要的社会、经济和政治问题。