第一章 导论

一 研究背景

（一）禽流感疫情暴发给社会经济、人类生命安全带来重大影响

禽流感全名为鸟禽类流行性感冒，是一种由A型流感病毒引起的禽类（包括家禽和野禽）传染病，按照病原体（禽流感病毒）类型的不同可以分为非致病性、低致病性和高致病性禽流感三大类（李鹏、刘影，2009）。1878年，意大利发生了最早的有历史记载的禽流感疫情，当时被称为“鸡瘟”，因造成大量鸡群感染死亡而得名。1901年，人们发现这种疫病的病原为一种病毒，直到1955才证实其病原为A型流感病毒（李小云等，2010）。自1959年家禽首次暴发高致病性禽流感到20世纪末，全球共发生18 起高致病性禽流感，其中1997年香港的禽流感事件首次证实A型禽流感病毒感染人类，引起世界的广泛关注。21世纪以来，高致病性禽流感在世界各地不断暴发：2001年香港再次暴发禽流感；2003年，荷兰、比利时、德国等欧洲国家发生禽流感；2003年末至2004年初，韩国、日本、越南等10个亚洲国家或地区相继暴发禽流感（郭晓波，2004）。随着禽流感暴发的日趋频繁，我国也未能幸免：自2004年1月广西首次发生高致病性禽流感疫情至2015年，中国至少发生133次高致病性禽流感疫情，其中H5N1暴发123次，H5N2暴发3次，H5N6暴发7次；发病禽种包括鸡、鸭、鹅、野鸟、鹌鹑、珍禽等，死亡和被扑杀数达3202.68万只，除北京、山东、福建、重庆、海南5省份外，其他省份都有发生（Liu，et al.，2017）。

禽流感疫情带来的经济损失最直接的表现是大量家禽死亡或被扑杀，以及建立疫情监控的额外投入等，但其带来的潜在破坏力却不能被低估。虽然疫情多发生在一些农村地区，但是疫情的扩散蔓延、疫区隔离等防控措施的实施都会给相关上下游产业（旅游、宾馆、餐饮、交通运输等）带来不同程度的经济损失（刘明月，2013）。统计资料显示，美国在1978年的禽流感疫情中遭受的经济损失为500万美元，澳大利亚在1985年的禽流感疫情中遭受的经济损失为200万美元，巴基斯坦在1998年的禽流感疫情中遭受的经济损失达900多亿卢比，意大利在2000年的禽流感疫情中遭受的经济损失近1000亿里拉，荷兰在2003年的禽流感疫情中遭受的经济损失达2.21亿欧元（沙爱龙、刘泽隆，2007）。禽流感疫情给我国的经济也带来巨大损失，香港在2001年的禽流感疫情中遭受的经济损失约为8000万港币，中国内地在2003～2006年的禽流感疫情中遭受的经济损失约为600亿元人民币（沙爱龙、刘泽隆，2007）。禽流感疫情对我国经济所造成的影响，主要涉及四大主要行业（家禽养殖业、快餐业、旅游业和服装业）、粮食市场、金融市场及政府支出等，以及由此带来的消费者消费观念的变化等（张泉等，2006）。其中，家禽养殖业受到的冲击最为严重：禽流感暴发使大量家禽死亡或被扑杀，家禽存栏率和家禽产品产量的大幅度下降，造成家禽产品供给不足；由于禽流感是人畜共患疾病，消费者因恐惧而降低对家禽产品的消费，引起消费不足；同时，家禽产品出口受禁，国内加工企业产品订单取消，经营困难。据中国畜牧业协会初步测算，近年来暴发的H7N9禽流感疫情致使我国家禽业损失严重，截至2013年4月15日，肉鸡鸡苗已遭受超过37亿元的直接损失，活鸡及鸡肉产品已遭受超过130亿元的销售损失，家禽产业发展面临巨大压力和严峻挑战（农新办，2013）。

禽流感疫情暴发不仅会对社会经济造成严重损失，而且还会使人类感染发病，严重威胁社会公众的身体健康和生命安全。1997年，中国香港首次出现人感染禽流感死亡病例，之后世界各地不断出现人感染禽流感病例的报道。根据世界动物卫生组织发布的信息，2003年至2016年9月21日，全球共发生856例人感染H5N1禽流感病毒事件，其中452例死亡。这些人感染H5N1禽流感病例分布于16个国家，其中埃及出现的人感染H5N1禽流感病例最多，为356例，其次是印度尼西亚和越南，分别发生199例和127例。但整体来看，人类感染H5N1型禽流感病毒病例主要集中在东南亚国家，这不仅与禽流感疫情空间分布相关，还与这些国家公共卫生防控体系薄弱有关（李小云等，2010）。我国也有多起人感染H5N1型禽流感病例，根据世界动物卫生组织统计信息可知，我国于2003年至2016年9月21日共发生53例人感染H5N1型禽流感病毒事件。除H5N1型禽流感病毒外，近年来暴发的H7N9亚型禽流感也能感染人类，甚至致其死亡，但这种人感染禽流感病例主要发生在中国。2013～2016年，中国共发生798例人感染H7N9亚型禽流感病例，其中至少320例死亡，这引起了社会公众的恐慌和不安（WHO，2016）。随着禽流感病毒的快速变异，人类的身体健康和生命安全将面临更大的威胁，防控禽流感疫情将是一项长期而艰巨的任务。

（二）养殖户因禽流感疫情暴发和强制扑杀等防控措施损失严重

禽流感疫情具有高传染性、高死亡率等特征，一旦发生能在较短时间内引起家禽大量死亡。欧洲、亚洲、非洲、大洋洲、北美洲和南美洲在2003～2007年因禽流感疫情暴发而死亡的禽鸟约有1.5亿，遭受的经济损失高达100亿美元（沙爱龙、刘泽隆，2007）。2005年，印度尼西亚禽流感致使120万只家禽死亡，2006年，家禽死亡数量呈上升趋势，仅前3个月因禽流感死亡的家禽就已超过100万只（国家动物流行病学中心动物卫生信息室，2006）。禽流感疫情也使我国家禽大量死亡，2005年，我国半数以上省份先后发生30多起禽流感疫情，死亡18.6万只（蒋芳，2006）。2004～2014年，我国东部、中部、西部地区分别发生23次、40次、52次禽流感疫情，分别致使139969只、95688只、155844只家禽死亡（黄泽颖、王济民，2015）。禽流感疫情发生后，世界各个国家政府和相关经济主体都积极采取防控措施来控制疫情的扩散蔓延，尽可能减少其带来的经济损失。目前来看，扑杀疫区（点）家禽仍将是扑灭禽流感疫情最直接最有效的措施，同时也对保护公众生命安全、维护正常社会秩序发挥重要作用，但这不可避免会给疫区（点）的养殖户带来严重的经济损失。1983～1984年，美国的禽流感疫情致使被扑杀的鸡达到1700万只，造成的直接损失和间接损失分别为3.49亿美元、55亿美元；1995年，墨西哥的禽流感疫情致使5000万只鸡被扑杀，损失200万美元；2003年，荷兰的禽流感疫情致使被扑杀的鸡达到2100万只，引致的经济损失为2.21亿欧元。而我国的家禽也因疫情防控而被大量扑杀，2004～2014年，我国因H5N1亚型禽流感而被强制扑杀的家禽达2970.74万只，给家禽养殖行业带来巨大冲击。养殖户是家禽生产主体，无论是禽流感疫病传染还是强制扑杀，都给养殖户带来较大损失。在控制其他变量的条件下，一次禽流感发生会使农户人均家禽养殖收入平均降低65%，农户人均收入下降29%（于乐荣等，2009）。禽流感疫情对不同规模养殖户造成的影响是不同的，即冲击程度因饲养规模而异，以饲养家禽为主的养殖大户损失惨重，分散饲养的农户损失较小。禽流感疫情对养殖户造成的损失也因饲养品种而异，种禽养殖户损失最为严重，其次是商品家禽养殖户和散养农户。

（三）中国禽流感疫情补偿属于临时性政策支持，存在诸多问题

家禽是养殖户的合法财产，在政府实施强制扑杀等防控措施过程中受到损害，即养殖户为配合政府实现维护公众身体健康和社会稳定等公共目标而放弃自身利益，因此，理应得到政府相应的赔偿，这是WTO“绿箱政策”所容许的，也是国际通行的做法。发达国家禽流感疫情损失补偿已形成长效机制，补偿政策具体细致，科学严谨，具有很强的激励相容性和可操作性，实施效果较好。在欧洲，养殖户遭受的直接经济损失是由欧盟政府和国家政府共同分担的，而养殖户遭受的后续经济损失是由公共灾难救助（包括正式的公共赔偿计划和临时性的灾难支付）、公共-私人部门共担、私人保险来共同分担的，在这种分担机制下，养殖户有足够的能力来应对疫情风险（Koontz et al.，2006）。发达国家的补偿政策较为完善，不仅有明确的法律依据，而且补偿政策包含的范围较广，补偿标准则是主要依据价值评估和补偿比率来确定，同时在确定补偿标准时还考虑家禽种类和月龄，另外补偿政策还有系统的监督机制，包括内部控制机制、外部独立评审制度和社会责任制度等，以保证补偿政策实施的效果和补偿政策目标的实现。

在中国，养殖户遭受的部分疫情直接损失可由政府来分担，由于没有私人保险、动物疫情防控基金等支持，剩余的疫情损失只能由养殖户自己承担，这也导致许多养殖户在疫后缩小生产规模或退出养殖行业，不利于家禽业持续健康发展。中国的禽流感疫情补偿目前没有专门的法律法规，多以《重大动物疫情应急条例》《高致病性禽流感防治经费管理暂行办法》等行政法规形式存在，缺乏权威性。补偿范围过小，不包括被损害的生产设备、消毒等防疫费用、病死家禽等（翁崇鹏、毛娅卿，2011）；补偿标准为“鸡、鸭、鹅等禽类每只10元，各地区可根据实际情况对不同禽类、同一种禽类的幼禽和成禽的补助有所区别”，补偿标准过低，补偿强度不足，同时不考虑家禽饲养模式、家禽月龄等导致补偿标准缺乏公平性（梅付春，2011；丛振华，2013；张淑霞、陆迁，2013）；补偿款发放程序复杂，发放速度较慢（梅付春，2011）；疫情缺乏监督机制，以至于骗取补偿款、截留补偿资金的现象多次出现（翁崇鹏、毛娅卿，2011；丛振华，2013）；补偿政策实施效果不明显，补偿政策的有效性和合理性有待提高（张莉琴等，2009）。禽流感疫情损失补偿金额将直接改变养殖户的成本与收益，进而引致养殖户生产投入行为、销售行为、疫情防控行为及疫后生产恢复行为等决策行为的改变。在我国不完善的疫情损失补偿条件下，养殖户上报疫情的比例较低，仅有9.1%的养殖户有过上报疫情的经历（张晨曦，2015），不文明销售行为频繁发生，有50%的养殖户出售过病死家禽（张淑霞等，2016），生产恢复能力不足，有44.64%的养殖户缩小生产规模，27.54%的养殖户恢复生产较慢（刘明月、陆迁，2016）。

基于以上背景，书中以疫区（点）蛋鸡养殖户为例，在公共物品理论、外部性理论、行政补偿理论、机制设计理论等理论基础上，对养殖户遭受的禽流感疫情损失及疫情损失补偿政策进行研究，试图回答养殖户遭受多少疫情损失、现有补偿政策实施效果如何、如何确定最优补偿标准、疫情补偿政策该如何优化等问题，以期为及时防控禽流感疫情扩散蔓延、促进家禽业健康持续发展提供理论和实证依据。