四 典型扶贫实践

（一）小额信贷扶贫实践

根据世界银行给出的定义，小额信贷是指为那些由于贫穷而无法提供抵押品，从而不能享受常规金融服务的人提供的金融服务，如信贷、储蓄、存款、保险和还款服务。其根本的逻辑是，通过扩展金融服务，使低收入人群进入市场参与经济活动，并通过扩展当前业务或引进新业务来获得创业机会。^[37]小额信贷扶贫模式常与NGO扶贫、参与式扶贫模式联系在一起。

小额信贷在消除贫困上有显著的效果，其中最著名的是孟加拉国GB模式。GB是Grameen Bank的缩写，Grameen在孟加拉语中是乡村的意思，因此又称孟加拉国乡村银行模式或格莱珉银行模式。1974年，穆罕默德·尤努斯在孟加拉国创立小额贷款，1983年政府允许其注册为银行。银行的75%股份由银行的借款人股东持有，剩下的25%由政府持有。若农户中有任何一个成员拥有少于0.5英亩耕地或不超过1.0英亩土地，则有资格从银行获得贷款。贷款没有任何抵押品发行，每年的利率为16%。^[38]乡村银行通过构建特定的组织结构来保证成员的参与，这种结构最基本和最重要的要素是小组。除了上述对小组成员拥有土地面积的要求以外，还要求一个小组必须由来自同一村庄的5人组成，成员应具有相似的想法、相似的经济状况，彼此互相信任且自信。在成员的构成上，每个小组由成员选举产生一位组长和一位秘书，负责沟通银行与小组成员。小组全体成员都需出席每周的小组会议，且应相互监督，维持小组内部的纪律，遵守银行的规则和规章。^[39]需要补充的是，乡村银行贷款的主要对象是贫困的农村妇女，并为借款人的子女设立奖学金以鼓励优秀的贫困少年儿童，开设学生贷款业务，使他们能接受高等教育。并特别强调，女童对奖学金和助学贷款都享有优先权。这些措施为提高农村地区的人口素质，实现根本性的脱贫创造可能。

孟加拉国GB模式的成功，吸引了许多国家关注和效仿，使其成为国际上小额信贷扶贫的主要模式之一。1994年，GB模式被引入我国农村。起初，只是国际援助机构和国内NGO针对我国政府1986年开始的农村扶贫贴息贷款计划中存在的问题而进行的一种尝试。因其成效显著，1996年受到政府重视，进入以政府扶贫为导向的发展阶段。^[40]联合国开发计划署的四川项目是其中时间较早、规模较大、规范较好的项目之一。

四川省阿坝藏族羌族自治州茂县是我国唯一的，也是全国最大的羌族集聚地方。1989年茂县被确定为四川少数民族地区重点扶持的贫困县，1997年10月开始实施联合国开发计划署（UNDP）的《扶贫和可持续发展项目》，2000年年底结束了执行周期。该项目旨在利用“参与”的理念和方式，帮助这些地区消除贫困和促进当地的可持续发展，茂县受援项目办公室和县乡村发展协会以及四川省UNDP援助办公室都在工作总结中肯定了项目的成功。

通过小额信贷，很多农户开展了合适的创收项目，提高了收入，总还款率达到了100%。茂县小额信贷扶贫模式充分体现了参与性。首先成立并且注册了“茂县乡村发展协会”，农户在自愿基础上加入。各个部门都配备了专门人员，各司其职。各乡分别招聘了社区工作人员。同时，为了提高贫困户的综合素质，全县举办了各种与项目有关的培训班，内容包括项目资金的运作管理、财务管理、农村实用技术、妇幼保健卫生知识等。各个中心定期开会，会员们彼此交流，讨论互助和促进小组活动方面涉及的储蓄、贷款、小组发展计划、获得贷款的信誉、需要解决的问题等事宜。最后，农民主动地接受来自国际顾问和国内专家的各种技术支持，并且通过自己的实践获得经济效益。^[41]

（二）生态扶贫实践

人类的生存与发展离不开生态系统所提供的各种服务。联合国《千年生态系统评估》指出，生态系统服务功能的下降是减少贫困、饥饿与疾病的重要障碍。^[42]我国的贫困人口主要分布在生态环境恶劣、自然资源匮乏、地理位置偏远的地区，这就使得我国的扶贫开发与生态建设间存在高度重叠，需要兼顾减贫和改善生态环境。^[43]“生态扶贫”就是要坚持生态建设与扶贫开发同步进行，生态恢复与脱贫致富相互协调的原则。结合生态综合治理和保育项目，挖掘生态建设和生态保护性就业岗位，为当地贫困农牧民劳动力提供生态就业机会，提高农牧民收入水平。同时，通过生态移民与劳务输出等扶贫开发方式，减轻人口对当地生态环境的压力，转变过度依赖自然资源的粗放型生产方式，从而有效解决贫困地区人口、生存与生态环境的矛盾，减压增效，实现贫困人口稳定脱贫致富。^[44]

由于我国贫困人口所处的地区气候高寒，灾害频繁，交通不便，生态恶化，生存条件恶劣。解决这些问题，不仅需要巨额资金投入，而且还要以牺牲生态环境为代价，得不偿失^[45]，所以生态扶贫经常与异地迁移扶贫相结合。例如广西壮族自治区、内蒙古阿鲁科尔沁旗和云南省楚雄彝族自治州永仁县等都进行过生态移民。

四川省于2004年被纳入全国生态移民试点工程重点省份，成为以生态环境保护和反贫困为目标的生态移民工程试点。其横断山脉地区是自然生态环境保护和建设的关键性区域，也是自然灾害十分频繁和集中的地区，根据区域内生态环境特征，有针对性地实施了四种不同生态移民安置方式。李锦分别对这四种方式进行了详细的阐述。对于高山农业居民，由于其所处地区农业生产条件极差，采取了人林异位的方式，迁移到海拔稍低的平地，全面进行退耕还林和人工造林，以恢复高山植被并减少水土流失，同时增加居民收入；对于高寒草原地区，实行退牧还草，以改变长期超载放牧带来的生态影响；在干旱河谷区，实行易地致富工程，将农户从分散的土地迁移到集中连片的土地上，进行农业产业化经营；而在横断山脉边缘区，由于自然和社会条件较好，出现了自愿移民，政府顺势而为，在市场化引导下为居民的迁移创造条件。^[46]

（三）科技扶贫实践

农业发展对于农户脱贫的意义不言而喻，而农业的发展离不开增加产量的技术，因为除了少数地方以外，只是扩大种植面积以满足不断增长的人口所带来的日益扩大的粮食需求显然不够。^[47]

国外多名学者研究了科技对于减贫的作用，认为作用可分为直接和间接两个方面。^[48]

直接效应是提高农业生产率，降低单位生产成本，从而提高农户收入。间接效应则包括降低粮食价格，提高对农业劳动力的需求，促进无地或少地的农村剩余劳动力向非农产业转移，从而提高收入。

宁夏南部山区干旱缺水、生态环境恶化，不适宜农业生产。根据这种情况，开展了科技扶贫。国家和宁夏回族自治区从“六五”到“九五”，在宁南山区组织和进行了“黄土高原综合治理”“北方旱农增产技术”“人工汇集雨水利用技术研究”等科技攻关与示范推广项目，取得了显著成效，形成以八类科技扶贫为特点的试验示范基地。并在诸多单项技术研究与示范方面取得进展，特别是以小流域经济为主的综合治理与农业开发，通过水土保持、荒漠化治理、农田基本建设、特色农作物种植与产品加工等，形成许多具有区域特色的技术体系。一些单项技术，如抗旱丰产作物品种选育技术、培肥地力和合理施肥技术、地膜为主“覆盖”技术、微集水耕作技术、“集雨补灌”技术等，取得了较好的社会和经济效益。^[49]

（四）精准扶贫实践

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，开启实施精准扶贫工作。2015年，习近平总书记明确提出：“中国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措，就是实施精准扶贫方略，找到‘贫根’，对症下药，靶向治疗。”“扶贫工作注重抓六个精准，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，确保各项政策好处落到扶贫对象身上。……我们广泛动员全社会力量，支持和鼓励全社会采取灵活多样的形式参与扶贫。”^[50]关于“精准扶贫”的研究成果很快丰富起来，在涉及“精准扶贫”的一些基本问题上也取得了一些较有突破的看法。以下选取国内学界关于“精准扶贫”问题较有代表性的文章进行梳理。

杨朝中认为要完善扶贫对象识别机制，通过贫困群体建档立卡，建立健全精准扶贫信息体系，实现扶贫对象的动态统筹；主张按照不同村不同户的特点制定具体的帮扶规划以及措施；建立健全精准扶贫与新农合等社会保障机制的相互衔接措施。^[51]

贺东航认为，中西部的集中连片贫困区域经济基础普遍较差，经济助推脱贫的力度较小，扶贫开发主要依靠政府的财政投入。本地社会资本和民办企业发展薄弱，社会参与扶贫的力度不足，社会扶贫的参与度相对较低，本地的扶贫开发创新机制不足等。^[52]应加大发达地区对贫困地区的对口扶贫支援力度，实施精准支援。

赵武认为，由于我国国土幅员辽阔，国情复杂多样，区域差异明显，全国的精准扶贫成效在不同地区会呈现不同结果。^[53]

王国勇的《我国精准扶贫工作机制问题探析》主张通过扶贫机制创新向贫困对象提供公平享受经济社会发展新成果的机会。“经济新常态下，要深入探索精准识别、精准帮扶、精准管理的包容性创新机制，形成可持续扶贫长效机制。”^[54]

关于存在的问题，有学者认为：精准扶贫面临政府部门责任不清、资金匮乏、制度保障缺乏的困境，解决新时期扶贫的最有效的途径是依法扶贫。^[55]

国内学者对于精准扶贫政策的认识是深入的，对于精准扶贫工作机制的探讨是颇有借鉴意义的，但是对于如何有效开展经济新常态背景下我国精准扶贫工作机制的构建，探讨行之有效经得住实践检验的扶贫路径，目前尚存在一些缺失，这些为本章的论述和思路的拓展提供了借鉴。

2016年10月17日，国务院新闻办公室发表的《中国的减贫行动与人权进步》白皮书，书中指出：“中国的减贫行动是中国人权事业进步的最显著标志。改革开放30多年来，7亿多贫困人口摆脱贫困，农村贫困人口减少到2015年的5575万人，贫困发生率下降到5.7%，基础设施明显改善，基本公共服务保障水平持续提高，扶贫机制创新迈出重大步伐，有力促进了贫困人口基本权利的实现，为全面建成小康社会打下了坚实基础。”还指出：“联合国《2015年千年发展目标报告》显示，中国极端贫困人口比例从1990年的61%，下降到2002年的30%以下，率先实现比例减半，2014年又下降到4.2%，中国对全球减贫的贡献率超过70%。中国成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家，为全球减贫事业作出了重大贡献，得到了国际社会的广泛赞誉。这个成就，足以载入人类社会发展史册，也足以向世界证明中国共产党的领导和中国特色社会主义制度的优越性。”

2017年10月召开的党的十九大报告，把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，同时也强调贫困人口脱贫和实现全面小康是党的第一个一百年奋斗目标的主要任务。以人民为中心的发展思想体现了我们党确实是伟大的和负责任的政党。现在，我国党和政府正在举全国之力、全社会之力进行着扶贫攻坚的工作，确保2020年我国农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。

整乡脱贫是中国特色精准扶贫工作的重要具体实施内容，其核心是制定贫困户参与式的乡和村发展规划，瞄准扶贫对象，注重贫困农户自身的选择，自下而上的参与式扶贫。本研究就是人口较少民族整乡脱贫典型案例的调研和分析。

以下章节是实证研究部分。围绕云南省施甸县木老元布朗族彝族乡、摆榔彝族布朗族乡的扶贫工作，深入乡、村、户调研，分类进行梳理、总结和分析。

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[50] 习近平：《携手消除贫困促进共同发展》，人民网，http：//cpc.people.com.cn/n/2015/1017/c64094-27709112.html，2015年10月17日。

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