湖北省省管非重点湖泊保护调查报告[13]

《湖北省生态湖泊保护体制机制研究》项目调研组

湖北素有“千湖之省”的美誉，但是随着工业、农业的快速发展，以及城镇化进程的加快，多年来湖区大面积的人工围网投饵养殖，沿湖城镇污水排放系统的不完善，工业污水的不达标排放，农业生产大量施用化肥农药，湖泊底泥营养物释放等因素的影响，致使湖北湖泊水体污染严重，水质持续恶化。加之围湖垦殖、填湖造地，导致湖北湖泊的数量和面积不断减少，湖北的水生态环境遭到严重破坏。

湖泊作为与人类生存和发展密切相关的资源，不仅具有调洪蓄水、生产生活用水、交通航运、渔业养殖等生产功能，同时也提供生物栖息地、净化水质、调节气候等生态功能，湖泊问题已经成为影响湖北经济社会可持续发展和生态安全的重大问题，因此湖泊保护迫在眉睫。湖北省于2012年5月颁布了《湖北省湖泊保护条例》（以下简称《条例》），并结合地方实际情况，因地制宜地开展了一系列保护措施和体制机制创新。

一、湖北省省管非重点湖泊湖泊保护现状

（一）湖北省湖泊保护立法的制定

2012年5月30日，湖北省十一届人大常委会第三十次会议审议通过了《湖北省湖泊保护条例》（以下简称《条例》）。该条例是我国湖泊保护工作的第一部省级的地方性法规，也是受湖北省委、省人大、省政府高度重视、社会各界广泛关注的一部地方性法规。与此同时，湖北省政府《关于加强湖泊保护与管理的实施意见》也同步出台，结束了湖北湖泊保护“无法可依”的被动局面。

《条例》共9章62条，其中明确规定政府职责的25条，禁止性条文9条。《条例》中规定了十项制度：实行湖泊保护实行名录制度、实行湖泊行政首长负责制、湖泊保护的部门联动机制、湖泊保护联席会议制度、湖泊保护投入机制、建立湖泊生态补偿机制、实行湖泊普查制度、实行最严格的湖泊水资源保护制度、建立湖泊监测体系和监测信息协商共享机制、建立公众参与的湖泊保护管理和监督机制、湖泊保护的举报和奖励制度。

《条例》制定和实施的意义在于：一是明确了政府及相关部门的职责；二是规定了湖泊保护实行政府行政首长负责制；三是明确了水利部门主管湖泊保护工作；四是明确规定了湖泊保护范围；五是突出了湖泊水污染防治和防止侵占湖泊行为；六是强化监督保障公众知情权，为全省的湖泊保护工作指明了方向。

（二）《条例》的实施状况

自《条例》颁布并推行以来，湖北省内及各级地方政府抓住契机，通过完善责任体系、健全管理机构、实施综合治理、编制总体规划、组织巡查执法、开展新闻宣传、强化部门联动合作等举措，逐步推进湖泊保护工作，为实现“让千湖之省碧水长流”发展战略奠定了基础。

（1）管理体制现状

第一，省管非重点湖泊保护责任体系现状

通过调研的14个省管非重点湖泊所隶属的行政区域如武汉、咸宁、黄石、黄冈、荆州、孝感等市均实行湖泊保护行政首长负责制，与涉湖县（区）政府签订湖泊保护责任书。

如武汉市还制定了《湖泊保护综合管理考核办法（试行）》，将湖泊保护工作纳入市考评绩效办组织的市绩效考评指标；按照“两级政府、三级管理”的原则，将沿湖的社区和企事业单位纳入湖泊保护责任体系，实行湖长制和网格化管理。黄石市于2013年成立了“黄石市湖泊保护工作领导小组”，建立了湖泊保护目标责任考核体系。并制定《黄石市大冶湖保护管理工作目标考核办法》，从组织保障、综合管理、宣传监督、污染治理、水土流失治理和违法行为查处打击六个方面将工作目标进行了细化，将大冶湖保护工作纳入了市政府对21个成员单位的目标管理考核体系，并占有较大分值。同时黄石市在对县（区）党政领导班子经济社会发展百分制综合考评体系中，湖泊保护占了3%的比重。黄冈市也编制了《湖泊保护考核办法》，并以遗爱湖为突破口进行目标绩效考核，取得了良好效果，目前正在进一步推进该办法在其他湖泊的运行实施。

第二，省管非重点湖泊保护的管理机构现状

一直以来，湖北湖泊管理部门比较分散，水利、水产、林业均设置了与湖泊管理和保护相关的部门或单位。每个部门的管理职责有明显的交叉与重叠，多头管理和无序管理现象十分严重。自《条例》实施以来，从省级到地方政府，对于湖泊保护和管理的主体和管理机构得到进一步明确和健全。

从省级层面看，省湖泊局于2013年4月正式组建，主要职责就是组织好全省的湖泊、水库的保护和建设、管理工作。省水利厅厅长王忠法兼任湖泊局局长。湖泊局下设综合监管处、湖库工程处两个职能处室。在省里的率先垂范下，武汉市在原水政执法总队基础上组建了市湖泊管理局；黄石市水利水产局加挂了湖泊局牌子；鄂州市成立了湖泊管理局；大治湖管理局已报市委常委会议讨论通过；孝感、黄冈等市也都在积极筹划组建湖泊局，相关文件已上报当地编委。

从调研的14个省管非重点湖泊来看，不同类型、不同大小、是否跨区域、主要功能不同的湖泊，其管理机构各有不同。这14个湖泊所在的六个地区中，武汉市、黄石市、鄂州市已经成立了湖泊管理局，大冶湖成立了专门的大冶湖管理局，已经报市委通过，其他三个地区如孝感、黄冈等市正在筹划中。

（2）运行机制现状

第一，省内湖泊保护全部实现了名录制度，部分县市编制了湖泊保护规划。

湖北省政府开展了《湖北省湖泊资源环境调查与保护利用研究》项目，根据项目成果，公布了755个湖泊的保护名录。《湖北省湖泊保护总体规划》已编制完成。全省18个30平方公里以上湖泊的《湖泊水利综合治理规划》编制工作基本完成。调研的样本湖泊中，《湖北省斧头湖、西凉湖和鲁湖治理与保护综合规划》和《湖北省长湖治理与保护综合规划》已完成并通过专家审查。此外，省内不少市也积极编制本区域湖泊保护总体规划和专项规划。如武汉市编制了《武汉市中心城区湖泊“三线一路”保护规划》。黄冈市编制了《武山湖周边环境综合整治总体规划》等。

表3　六市湖泊保护规划编制情况统计表

二、湖北省省管非重点湖泊保护体制机制存在的问题

自2012年5月《条例》颁布实施以来，各地各部门做了大量的工作，取得了一定成效。但《条例》在实际运行的过程中仍存在很多问题，根据调研及各市湖泊保护自查报告来看，14个省管非重点湖泊所在六市存在的湖泊保护问题见表4。

表4　六市湖泊保护问题情况统计表

由此可见，湖北省省管非重点湖泊保护虽取得了一定进展，但湖泊保护仍存在的一些突出问题，具体如下：

（一）湖泊保护体制存在的问题

1.湖泊保护体制尚未理顺

从调研情况来看，目前湖北省湖泊保护“分级、分部门、分地区管理三结合”体制尚未改变，由于管理上的分割性，上下级之间、部门之间、地方之间协调不够，“多头管理，各自为政”的现象依然存在。

（1）管理责任不明，导致水体污染严重。由于各部门对湖泊价值、功能判断的不同，湖泊管理权限和目标存在差异，造成各个管理主体之间职责、权限划分不明，多头管理的模式直接导致各地区、各部门之间工作上各行其是，互相推诿、扯皮的现象时有发生。例如，黄冈遗爱湖虽成立了由园林局主管的湖泊保护机构，但是湖中的渔业养殖密度仍很高，投饵现在屡禁不止，湖体污染未见好转。环保局、水利局和园林局都认为是水产局的责任，但是水产局认为水体污染问题是环保局未能有效生活污水的雨污分流，达标排放的工业污水未能达到渔业养殖的标准，造成渔业损失。同时，园林局认为禁渔后的渔民安置应由水产局负责，但是水产局认为现在遗爱湖的主管部门是园林局，所以禁渔后的渔民安置应由园林局负责。各部门之间的相互推诿造成目前遗爱湖的投鱼和投饵只是形式上有所减少，所以遗爱湖水体污染仍很严重。最终的结果是湖泊管理部门及水行政主管部门的权利流于形式。

（2）湖泊功能多样，导致部门执法冲突。所调研的非重点湖泊大多具有蓄洪、水产养殖、航运、灌溉、休闲旅游等多种功能，直接参与湖泊管理的有水利、水产、环保、国土、城建等十多个部门，虽然《条例》对每个部门的湖泊保护管理职责进行了划分，但每个部门都按照自己的意愿和法规去管理湖泊，在执法过程中发生冲突的情况仍然普遍存在。

2.湖泊保护立法不完善

《条例》作为湖北省的地方性法规，是统领全省所有湖泊开展保护工作的主要法律规范，在立法上具有层次高、涵盖广、内容全面的特点，具体条款大多针对在湖泊保护工作中存在的一般性、普遍性问题进行设计，比如条例第7条规定县级以上人民政府水行政主管部门主管本行政区域内的湖泊保护工作，但在本条中只列举了水利部门的日常管理权限，没有明确规定其作为湖泊主管部门的职权内容；《条例》第9条规定“县级以上人民政府应当建立和完善湖泊保护的部门联动机制，实行由政府负责人召集，相关部门参加的湖泊保护联席会议制度”，但在《条例》中并未明确规定部门联动机制的建立程序、方式、内容，也没有对湖泊保护联席会议制度的设立作具体要求；《条例》在湖泊保护规划的制定与衔接、湖泊保护区与控制区的划定、湖泊生态补偿制度的实施、湖泊监测体系和监测信息协商共享机制等条款上内容设计较为原则与抽象，在操作过程中没有配套规范予以衔接，从而使这些制度在实施中可能或已经出现执行不力或立法目的落空的情况。

3.湖泊保护规划的科学性有待提高

湖北省湖泊的成因、类型多种多样，不同湖泊的利用和保护方式必然有所不同，湖泊保护是一项长期复杂的系统工程，尤其需要有高层次、科学的统一规划，使其与城市发展整体融合，而湖北省规划层面的顶层设计亦存在不足。《保护条例》颁布两年后，《湖北省湖泊保护总体规划》才获得通过，现有的各类专项规划及各湖泊的保护规划过多，编制规划需要有关部门专家的指导，这些又需要经费，地方政府对于编制各类湖泊保护规划会存有疲态。因此各类规划的科学性、针对性、可操作性就不能保证。最终导致非重点湖泊保护长期处于“先污后治、经济发展优先”的状态，保护缺乏科学的规划引导。

（二）湖泊保护体制机制存在的问题

1.湖泊保护联动机制有待完善

《条例》规定了湖泊保护的部门联动机制，目前从调研的14个湖泊来看，孝感市通过的《孝感市人民政府关于加强王母湖、野猪湖保护工作的实施意见》文件中确定了湖泊保护主管部门，明确了部门工作职责，建立了湖泊保护联席会议制度，启动了部门联动机制。黄冈市建立了湖泊保护联席会议制度，但是部门之间的联动还没有启动。

（1）部门利益与区域利益不同导致联动执法动力不足。湖泊保护部门开展的各项执法活动与部门利益联系紧密，即与自身利益相关的就严管、多管，与自身利益无关的就少管、不管，如环保部门只管陆域污染，水产部门只管湖面是否被渔民违规圈占，水利部门主要管理涉湖水利工程、填湖或围垦等。

（2）执法力量不均衡导致联动不足。鄂州的湖泊保护巡查依靠的是原水利部门的执法力量，而大冶湖则是依靠渔政部门的执法力量，环保、国土、交通（海事）、建设等部门基本没有设立专门的湖泊管理单位及执法队伍，联动执法缺乏人员与机构保障；

（3）执法机构级别差异导致联动执法无法开展。如大冶湖管理处是大冶湖的直管机构，按照《条例》实施湖泊保护联动时，时常出现低级别机构联动或协调高级别机构的尴尬局面，管理处是一个科级单位，职工十余人，难以协调沿湖乡镇以及黄石市政府的湖泊执法工作；

（4）湖泊保护日常巡查也缺乏联动，武汉市自2012年开始实施《湖泊保护和管理联合执法制度》，但只要求湖泊保护和管理的联合执法每半年开展一次，大量日常巡湖执法工作缺乏联动保障。

2.各类涉湖规划难以协调一致

按照《条例》的规定，湖泊保护部门在制订各类规划时，应与其他涉湖保护部门联合协商，保证规划之间的协调一致，但调研发现，各部门在规划编制以及规划实施过程中都以各自的利益最大化为出发点，而缺乏沟通协调，甚至有时存在各干各的、互不通气的现象。最后造成湖泊保护规划的科学性不够。同时，在规划管理中，由于湖北省湖泊保护总体规划尚未出台，各项专项规划编制的合理性缺乏评价依据，因此，许多地方存在重规划编制，轻规划实施与评估的情况，从而使各类规划之间难以实现协调。

三、湖北省省管非重点湖泊保护对策建议

（一）加强《条例》配套制度建设，完善湖泊保护法律体系

建议制定《湖北省湖泊保护条例实施细则》（以下简称《细则》），《细则》应明确关于《条例》所确立的重要制度的具体操作方式与实施办法，以明确各相关管理部门的责任与义务，理顺各部门在共同行使湖泊保护职权时的工作机制。其中比较重要的规定应包括：水利部门湖泊主管部门职权的实现途径、方式以及其他相关部门的协作、配合义务；明确规定部门联动机制的建立程序、方式、内容，以及湖泊保护联席会议制度的具体实施办法；湖泊退渔还湖、围网拆除的管理与实施办法；另外，对于湖泊保护责任机制的设计与落实，湖泊保护规划的制定与各种规划之间的衔接，湖泊保护区与控制区的划定程序与方式，湖泊生态补偿制度的实施，湖泊监测体系和监测信息协商共享机制等还需要在《细则》中进一步明确。

（二）科学制定湖泊保护规划

坚持以科学发展观为指导，统筹湖泊个相关部门及专家编制湖泊保护规划。一是围绕湖泊保护目标，认真组织编制湖泊湖综合治理规划，水域保护规划、湖泊截污工程规划、湖泊周边环境综合整治总体规划等。同时应把湖泊保护规划与城市发展规划结合起来；二是湖泊保护规划要根据湖泊的具体情况来编制，湖泊保护要与当地的经济发展进行协调。同时湖泊水环境保护目标的设定与经济发展的目标设定要经过专家评估，不能拍脑袋进行。

（三）建立湖泊保护规划编制协调机制

规划是湖泊管理、保护和开发的总纲和首要条件，只有在相互衔接、覆盖多行业的湖泊规划指导下，湖泊管理、保护和开发才能协调有序地进行。因此，应在湖泊流域所在行政区域共同的上一级人民政府层面设立湖泊规划协调机构，负责湖泊流域国土规划、综合规划的协调与湖泊流域专业规划、区划规划等的衔接协调。湖泊（流域）各类规划在送审批之前，应首先经过湖泊（流域）规划协调机构进行审议，各部门和地区编制的湖泊（流域）专项规划在送审前，应送湖泊（流域）规划协调机构审议和备案，并就规划与湖泊流域国土规划和综合规划的关系以及对国土和综合规划的落实情况作出说明。规划协调机构中应设立由不同领域专家构成的湖泊规划协调委员会，对各地方编制的湖泊综合规划、湖泊详细规划以及专项规划的目标，尤其是规划中的战略性内容是否协调作出判断，确保全省湖泊综合规划、湖泊流域国土规划的战略设计能够在湖泊专项规划和详细规划中得到体现与深化。在省级层面，应建立湖泊保护规划实施评价制度，由省湖泊保护专门机构对全省各类涉湖规划进行审核或者审查，强化参与规划实施的各部门的责任和任务。使规划具有前瞻性、科学性、可操作性，湖泊的管理、开发和保护工作能够有法可依，有据可查。

（四）完善预警监测体系，构建湖泊保护信息共享机制

当前湖泊保护预警监测工作仍存在监测信息沟通不畅、共享不足等问题，从而导致当前涉湖管理部门按照各自掌握的信息对湖泊进行管理，因此，应着重从加强组织保障、完善业务体制两方面构建湖泊保护信息共享机制。

1.明确湖泊管理和保护信息共享组织体系

建议湖泊（流域）所在行政区域共同的上一级人民政府明确湖泊管理和保护共享组织体制：在存在湖泊管理机构的情况下，建议设立的湖泊管理机构为湖泊管理和保护信息共享的管理部门；在没有设立湖泊管理机构的情况下，根据湖泊管理和保护问题的性质，可建议综合管理部门或牵头部门为湖泊管理和保护信息共享的管理部门。管理部门负责制度湖泊管理和保护信息的采集、处理、存储、发布、交换、服务、维护、运行等管理制度，制定各部门和地区信息提供、交换、共享的规则和范围。

2.建立湖泊管理和保护信息共享的业务体制

建议通过政务信息网络（外网平台、内网平台）实现信息的互联互通，建立湖泊管理和保护的业务协作关系，实现政府部门之间的信息资源交换与共享；可以考虑实行集中与分布式相结合的方式建设：湖泊管理和保护的基础性的数据库集中建设，各部门和地区共享；专业业务性的数据库分布建设，各部门按需要有条件共享。基础数据采集由业务主管部门一家采集提供各部门共享，保证数据源头单一性及数据的准确性。