第三节 我国少年司法制度调整深化时期
引例
一、少年司法组织机构的调整与改革
少年法庭的设置是我国少年司法制度建立的标志，是反映我国少年司法制度发展的晴雨表。自1984年上海设置第一个少年法庭以来，在最高人民法院的推动下，全国各地纷纷设置少年法庭，如雨后春笋般不断涌现。不过，在这一片繁荣景象的背后已经埋藏下隐患的种子。这不仅是因为有些地方不顾实际情况盲目设置少年法庭，照抄照搬其他地方少年法庭设置模式，而且还是因为最初的少年法庭模式本身就存在一定的问题，即刑事单一化、审判单一化。[69]这些问题的存在最终导致一些地方的少年法庭难以为继，不得不被撤销或并入刑事审判庭。1998年8月，全国法院“第四次少年法庭工作会议”在成都召开。据会议上统计，全国各地少年法庭因被撤销、合并，仅仅剩余2504个，比福州会议时统计减少了865个。其原因主要是各地少年法庭普遍遇到案源严重不足，从事少年法庭工作的人员不稳定等困难。面对更加繁重的新任务、更加复杂的新形势，时任最高人民法院副院长祝铭山在向大会所作的工作报告中指出：今后少年法庭工作总的任务是，以党的十五大精神为指针，高举邓小平理论的伟大旗帜，坚持党的基本路线，严格执行刑法、刑事诉讼法，坚持“寓教于审”等各项少年法庭基本工作制度，深化未成年人刑事审判方式改革，充分发挥少年法庭的审判职能作用，为建设有中国特色的少年司法制度作出努力。[70]
成都会议召开前，为解决少年法庭案源不足、量刑不一等问题，一些地方法院已经开始积极探索创新。1998年5月第一个未成年人刑事案件指定管辖审判庭在江苏连云港市新浦区和海州区人民法院分别建立，以指定管辖审判的方式解决案源不足、量刑不一的问题。1999年3月上海市高院以沪高法第122号文件发布了《关于本市未成年人刑事案件指定管辖的通知》。据此上海市法院系统率先调整本市少年法庭结构，撤销大部分基层法院少年法庭，仅在长宁区法院、闵行区法院、普陀区法院、闸北区法院设少年法庭，并改变未成年人刑事案件的管辖，通过指定管辖分别审理全市大部分的未成年人刑事案件。指定管辖虽然在一定程度上缓解了少年法庭案源过少的矛盾，但却带来了诸多新的弊端：一是这种指定管辖打破了原有司法管辖体系，而少年案件审判需要公、检、法、司等相关部门的互相配合与制约，难免造成诸多协调上的矛盾与困难；二是给人民群众造成诉讼不便，增加其诉讼成本；三是不利于对少年犯的跟踪帮教。[71]由于这些新问题的制约，指定管辖不可能从根本上解决少年司法制度发展中所面临的困境。
除指定管辖模式外，为解决刑事单一化、审判单一化问题，早在1991年8月22日，江苏省常州市天宁区法院率先创建了综合审理各类少年案件的审判组织——少年案件审判庭，它一改过去受理案件根据主体行为的性质归属为不同的执法庭（刑、民、经、执）的分类方式，而将未成年人看作是特殊的诉讼主体进行管辖，全面受理少年犯罪案件、少年违法案件和少年保护案件。[72]综合审判模式代表着我国少年司法制度的发展方向，是少年法院设想的初级阶段。少年法院的设置被认为是解决我国少年司法制度问题的关键所在，是我国少年司法制度发展的必然。[73]2003年全国人大内司委第一次明确提出：“在有条件的大中城市中，可以开展设立少年法院试点工作。”少年法院问题，由此成为探讨热点。2004年，最高人民法院“二五”改革纲要中明确要求：“完善未成年人的刑事案件和涉及未成年人权益保护的民事、行政案件的组织机构；在具备条件的大城市开展设立少年法院的试点工作，以适应未成年人司法工作的特殊需要，推动建立和完善中国特色少年司法制度。”2006年7月，设立独立建制的少年审判庭试点改革工作在全国部分中级人民法院中正式铺开，进一步推动了地方三级法院少年法庭组织机构的巩固发展，推动了涉及未成年人民事权益司法保护审判制度的建立和完善。在中级法院试点工作的示范和带动下，全国少年法庭机构建设呈现出新的发展态势。截至2008年年底，全国法院共设有各种类型的少年法庭2219个，有专兼职少年法庭法官7000余人。少年司法审判机构受理案件的范围从单纯刑事案件发展到同时受理涉及未成年人权益保护的民事案件。[74]2014年11月25日，全国法院少年法庭三十年座谈会暨第三届少年审判论坛在上海召开。据最高人民法院院长周强介绍，少年法庭从最初的合议庭发展到独立建制的审判庭，从只审理未成年人刑事案件发展到综合审理未成年人刑事、民事、行政案件，从只在基层法院设置到在基层和中级、高级法院设置，组织机构不断健全。目前，全国四级法院均已建立少年审判专门机构或者指定专人审理，共设立少年法庭2253个，合议庭1246个，少年刑事审判庭405个，综合审判庭598个。全国法院共有7200多名法官专门从事少年法庭审判工作。[75]
近年来，少年检察机构也在不断地调整与改革，逐步形成四种组织模式：一是设立独立编制的未成年人刑事检察机构，实行捕、诉、监、防一体化工作模式；二是成立由侦查监督、公诉等部门参加的未成年人刑事检察工作办公室等机构，负责办理未成年人刑事案件或者统筹协调未成年人刑事检察工作；三是在侦查监督、公诉部门内部成立专门的办案组或指定专人办理未成年人刑事案件；四是在管辖范围不大、交通便捷的市，指定一个基层院办理全市的未成年人刑事案件。截至2015年年底已有12个省级检察院和960多个市级检察院、基层检察院成立了有独立编制的未成年人检察机构。[76]与法、检相比，公安机关少年机构专门化探索起步并不慢，但由于各种原因，尤其是公安机构改革，撤销预审部门后，原有的专门人办理被取消，全国仅个别地区公安机关尝试未成年人案件办理组的形式，未形成规模。[77]上海市在这方面做得较好。2004年杨浦区公安机关在全市率先设立“未成年人案件办案组”。在2010年《上海市关于进一步建立、完善和规范办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》（以下简称《上海市配套工作体系的若干意见》）明确要求“市公安局、区县公安机关应当指定相应机构负责监督办理未成年人刑事案件。区县公安机关应当在派出所和刑侦部门设立办理未成年人刑事案件的专门小组”后，全市各区县公安机关未成年人办案组得到积极推广。[78]2010年8月28日颁布的《六部委配套工作体系若干意见》明确要求：“公安部、省级和地市级公安机关应当指定相应机构负责指导办理未成年人刑事案件。区县级公安机关一般应当在派出所和刑侦部门设立办理未成年人刑事案件的专门小组，未成年人刑事案件数量较少的，可以指定专人办理。”
《六部委配套工作体系若干意见》还要求，加强公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政机关的协调与配合；加强司法机关与社区、劳动和社会保障、教育、民政、共青团等部门、组织的联系与协作，进一步完善“两条龙”工作体系。《六部委配套工作体系若干意见》的颁布必将进一步地促进与少年司法相关的组织机构的改革与完善，进而推动我国少年司法制度向前发展。
二、少年法律的修订与完善
在少年司法组织机构调整与改革的同时，我国的少年法律也在不断地修订与完善，少年法律体系进一步健全。少年司法的实践经验成果需要以法律的形式加以固定，少年司法的进一步发展需要法律提供条件与保障。1999年6月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《预防未成年人犯罪法》，2006年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过了《未成年人保护法》。这两部全国性的法律，用国家基本法律的形式对我国在实践中创建的少年司法制度基本原则、方针、政策以及组织机构等，都加以确认和明确规定，标志着少年司法制度在中国进一步完善。
《未成年人保护法》与《预防未成年人犯罪法》是姐妹篇，前一部法律的中心内容是：保护未成年人合法权益，保障未成年人健康成长；后一部法律中心内容是：保障未成年人身心健康，培养未成年人良好品行，有效地预防未成年人犯罪。两部法律殊途同归，都是为了净化社会环境，保障未成年人健康成长。《预防未成年人犯罪法》共57条，分为8章，分别为总则、预防未成年人犯罪的教育、对未成年人不良行为的预防、对未成年人严重不良行为的矫治、未成年人对犯罪的自我防范、对未成年人重新犯罪的预防、法律责任、附则。其中，“对未成年人重新犯罪的预防”一章对少年司法问题予以明确规定。该法第44条规定：“对犯罪的未成年人追究刑事责任，实行教育、感化、挽救方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。司法机关办理未成年人犯罪案件，应当保障未成年人行使其诉讼权利，保障未成年人得到法律帮助，并根据未成年人的生理、心理特点和犯罪的情况，有针对性地进行法制教育。对于被采取刑事强制措施的未成年学生，在人民法院的判决生效以前，不得取消其学籍。”第45条[79]规定：“人民法院审判未成年人犯罪的刑事案件，应当由熟悉未成年人身心特点的审判员或者审判员和人民陪审员依法组成少年法庭进行。对于审判的时候被告人不满十八周岁的刑事案件，不公开审理。对未成年人犯罪案件，新闻报道、影视节目、公开出版物不得披露该未成年人的姓名、住所、照片及可能推断出该未成年人的资料。”第46条规定：“对被拘留、逮捕和执行刑罚的未成年人与成年人应当分别关押、分别管理、分别教育。未成年犯在被执行刑罚期间，执行机关应当加强对未成年犯的法制教育，对未成年犯进行职业技术教育。对没有完成义务教育的未成年犯，执行机关应当保证其继续接受义务教育。”第47条还规定了未成年人父母、其他监护人、学校、居民委员会、村民委员会对不予刑事处罚、免予刑事处罚的未成年人，或者被判处非监禁刑罚、被判处刑罚宣告缓刑、被假释的未成年人，应当采取有效的帮教措施，协助司法机关做好对未成年人的教育、挽救工作。
2006年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过的《未成年人保护法》与原法相比增加了16条，共72条。这次修订是在原有法律的基本框架内进行的修改，保留了主要内容，修改或者删除了一些已不符合新情况的规定。修订的《未成年人保护法》在第一章“总则”部分，对未成年人的权利作了专条的规定，体现了儿童利益最大化原则，明确规定各级政府为执法主体的地位和责任。在第五章“司法保护”部分，因未成年人涉世不深，尚在成长过程，为了对其进行司法保护，在总结经验的基础上，除新增加了规定外，还作了多方面的补充。[80]该法在第51条第2款增加了“在司法活动中对需要法律援助或者司法救助的未成年人，法律援助机构或者人民法院应当给予帮助，依法为其提供法律援助或者司法救助”的规定。与此同时，《未成年人保护法》还作了多方面的补充规定。例如，该法第55条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当照顾未成年人身心发展特点，尊重他们的人格尊严，保障他们的合法权益，并根据需要设立专门机构或者指定专人办理。”将原法司法保护章主要规定对违法犯罪未成年人的特殊保护，扩充到涉及未成年人权益的司法保护，重点增加了侵权案件中应对未成年人进行特别保护的规定。2006年修订的《未成年人保护法》更加突出了对未成年人的“尊重、保护和教育”，尤其是在少年司法方面将狭义的司法保护扩充为广义的司法保护。[81]
这一时期，随着《预防未成年人犯罪法》与《未成年人保护法》的颁布和实施，一批相关的政策法规性文件陆续出台，少年法律体系不断完善。如，2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了中央社会治安综合治理委员会《关于进一步加强预防青少年犯罪工作的意见》；2006年10月中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求“实施宽严相济的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，积极推行社区矫正”；2010年8月28日颁布的《六部委配套工作体系若干意见》。再如，2000年11月15日由最高人民法院审判委员会第1139次会议通过了《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》，自2001年4月12日起施行[82]；2005年12月12日最高人民法院发布了《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《最高法审理未成年人案件的解释》），2006年1月23日起施行，这是一项维护未成年人权益的重要举措和法制建设的重大突破。它是在总结法院审理未成年人刑事案件的成功经验和做法，吸收法学理论界研究未成年人犯罪丰硕成果的基础之上制定的。2002年4月22日最髙人民检察院也印发了《最高检办理未成年人案件的规定》，并于2006年12月28日最高人民检察院第十届检察委员会第六十八次会议第一次修订。2012年10月，最高人民检察院发布了《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》（以下简称《加强未检工作的决定》），为我国第一个专门针对未成年人刑事检察工作的系统性、政策导向性文件，明确指出要确保对涉罪未成年人的“教育、感化、挽救”方针，“教育为主、惩罚为辅”原则和“两扩大、两减少”政策在刑事检察工作中有效落实。
2012年3月14日第十一届全国人民代表大会第五次会议作出了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，修订的《刑事诉讼法》的第五编第一章明确规定了“未成年人刑事案件诉讼程序”，共11条，不仅重申了“对犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则”，而且对公、检、法机关在办理未成年人刑事案件过程中提出了明确的要求与具体的规定。与之相应，2012年11月5日最高人民法院出台了《最高法关于刑诉法的解释》，其中第20章对法院办理未成年人刑事案件的审判工作做了进一步的细化与规定。2013年12月19日最高人民检察院第十二届检察委员会第十四次会议对《最高检办理未成年人案件的规定》作出了第二次修订，以适应新刑事诉讼法的要求与规定。2014年12月2日最高人民检察院又发布了《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的通知》，又一次向全国检察机关提出进一步加强未检工作的要求，旨在贯彻中共十八届四中全会精神、落实全国人大常委会有关完善未成年人司法保护措施的要求，最大限度保护未成年人合法权益、教育和挽救涉罪未成年人、预防未成年人犯罪。
三、少年司法制度的深化与探索
我国少年司法制度经过二十多年的发展历程，针对未成年人的特点，借鉴国外的先进经验，探索出了一些符合我国国情、具有中国特色的少年司法制度，推进了我国少年司法制度的进一步完善与发展。其中，具有代表性的制度有以下几种[83]：
一是审前社会调查制度。审前社会调查制度是指在办理未成年人刑事案件的过程中，依靠社会力量，在作出处理决定前对未成年犯罪嫌疑人（被告人）的背景情况进行调查。审前社会调查制度力图全面、客观、公正地反映未成年犯罪嫌疑人（被告人）的成长经历、生活环境，深入细致地分析未成年犯罪嫌疑人（被告人）作案的主、客观原因，为司法机关客观、公正处理和教育、感化、挽救未成年犯罪嫌疑人（被告人）提供重要依据。2004年，青岛市南区法院在全国首推审前调查制度，也称社会调查员制度，对未成年被告人的家庭背景、成长经历、生活轨迹、性格特征等进行调查，在法庭中出示并作为量刑的参考情节。这项改革受到最高法院、全国各地法院和社会的普遍关注，推动了审前社会调查制度的建立和落实。2013年生效实施的新修订的《刑事诉讼法》第268条对审前社会调查制度予以明确规定：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人刑事案件，根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查。”
二是未成年人附条件不起诉制度。未成年人附条件不起诉是指检察机关在处理符合起诉要求的诉讼案件时，在对未成年犯罪嫌疑人的个人情况、公共利益以及刑事管理政策等多方面的综合分析考虑之后，建立一个考验周期，在考验周期内不对其进行诉讼处理，待期满后再具体问题具体分析，并作出是否起诉的决定的一项制度。[84]未成年人刑事诉讼程序中设立附条件不起诉制度，是对犯罪的未成年人进行教育、感化和挽救方针的具体表现，是坚持教育为主、惩罚为辅的原则的具体要求。2013年生效实施的修订的《刑事诉讼法》增设了未成年人附条件不起诉讼制度，该法的第171、172和173条对未成年人附条件不起诉的适用对象、考验期限、要求等方面作出了明确的规定。
三是暂缓判决制度。暂缓判决是指在刑事诉讼活动中，对已构成犯罪并符合一定条件的未成年被告人，经开庭审理后，根据其所犯罪行和悔罪表现，暂不判处刑罚，而是作出延期判决的“决定”，让其在法院设置的考察期内，回到社会上继续就业或者求学，或者司法机关指定社会福利机构对其进行考察帮教，考察期满后，再根据原犯罪事实和情节，结合被告人在考察期间的表现予以判决。
四是心理评估干预制度。心理评估干预制度通过聘请具有心理学资质的专业人员对涉罪未成年人进行心理测评，加强对未成年当事人的心理矫正和疏导，安抚未成年被告人的情绪，减少未成年被告人对庭审的抵触情绪和对抗心理，为法院裁判提供科学参考，也为判后有针对性的矫治提供客观依据。目前，很多法院都建立了心理干预工作室，聘请心理学专家“坐堂问诊”，实际效果明显。大多数接受心理评估干预的未成年被告人都能认罪伏法，真心接受教育改造。对少数心理严重扭曲、极端仇视社会的未成年被告人经过心理评估干预后，也能得到有针对性的教育矫治，恢复正常的社会生活。人民法院还不断强化对少年法庭法官心理学知识方面的培训，很多少年法庭的法官不仅具备法律知识，同时还具备心理学、教育学、伦理学等方面的知识，成为一专多能的复合型法官。[85]
五是多种形式的帮教制度。在我国，少年法庭除做好审判工作外，还建立了多种形式的帮教工作机制。例如，在山东省，基层法院普遍建立未成年人罪犯档案，及时了解对被判处监禁刑的未成年犯的改造情况，对适用非监禁刑的未成年犯定期开展集中教育。
六是前科消灭制度。未成年人犯罪前科消灭制度，又称未成年人刑事污点取消制度、未成年人犯罪记录销毁制度，是指曾经受过有罪宣告或者被判处刑罚的未成年人具备法定条件时，由法定机关注销其有罪宣告或者处刑记录的制度。在我国的少年审判中，前科消灭制度一直处在不断探索之中，但并没有大规模推广。2001年，河北石家庄市长安区法院开始探索少年污点保密制度；2003年，该院在全国率先提出“未成年人前科消灭办法”。2008年12月，中央政法委在《司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中要求人民法院按照教育为主、惩罚为辅的原则，有条件地建立未成年人轻罪犯罪记录消灭制度，明确其条件、期限、程序和法律后果。这是未成年人前科消灭制度首次获得中央的正式肯定。[86]2013年生效实施的修订的《刑事诉讼法》第268条明确规定了前科消灭制度：“犯罪的时候不满18周岁，被判处5年有期徒刑以下刑罚的，应当对相关犯罪记录予以封存。”
七是合适成年人参与制度。合适成年人参与制度起源于英国的肯费特案件，2003年正式引入我国。尽管合适成年人参与制度引入中国不过几年的时间，但是已经展示了在维护未成年人合法权益、促进我国少年司法制度与刑事诉讼法完善等方面的重大作用。[87]2013年生效实施的修订的《刑事诉讼法》第270条规定：“对于未成年人刑事案件，在讯问和审判的时候，应当通知未成年犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人到场。无法通知、法定代理人不能到场或者法定代理人是共犯的，也可以通知未成年犯罪嫌疑人、被告人的其他成年亲属，所在学校、单位、居住地基层组织或者未成年人保护组织的代表到场，并将有关情况记录在案。”这一规定将1996年修订的《刑事诉讼法》规定“可以通知”改为“应当通知”，并扩大了到场人范围，进一步完善了合适成年人参与制度。合适成年人参与制度的确立帮助未成年人与讯问人员更顺畅沟通，对讯问过程是否合法进行有效监督，进一步完善了对未成年犯罪嫌疑人的讯问规定，在未成年人权益保护上实现了质的飞跃。但刑诉法只是从宏观层面进行了原则性规定，没有将制度具体细化。[88]
除上述提到的这些具体的少年司法制度外，还有个案帮教制度、心理援助制度、刑事和解制度等等。需要指出的是，尽管这些少年司法制度已经建立或正在建立，使得我国的少年司法制度体系更加健全，但是不得不承认这些制度还很不成熟，不够规范、具体和严密，需要进一步的完善与发展。
【本章小结】
【关键术语】
【推荐阅读与学习资源】
【思考题】