三、“稳评”理念、实践与制度的碰撞及其张力

近十年间，“稳评”在我国的覆盖范围实现了巨大突破，取得了显著成效，但同时不应回避发展中的一系列实质性问题。在中国当前的体制环境下，“稳评”制度运行依然不免有掣肘冲突的一面，具有发展运行的独特逻辑。

（一）“稳评”认知理念的现实羁绊

尽管随着地区“维稳”压力的加大和群体性事件的频发，稳定理念为“稳评”制度实践提供了强大的价值资源，但囿于“稳评”机制探索的时限相对较短且地区发展极不平衡，相关的配套资源积累尚且不足，“稳评”制度的系统建构在行政系统内还缺乏充分的价值共识。从制度规范来看，近年来各地的“稳评”实践多集中于以工程项目为代表的程序认定及评估报告输出，主要出台了相关程序化规定和文本标准，而很大程度上忽略了“稳评”机制的完整释义及关键的政治问责、行政问责、绩效评估等配套制度建设，这无形中降低了公共部门对“稳评”科学体系的认知，反过来削弱了“稳评”自身的影响效力。

同时，在改革发展稳定的三维链条中，传统单向度的经济推进思维在地方官员群体还影响较深。虽然近年来我国对异化的GDP导向有所纠正，但旧式思维惯性依旧十分强大。尤其伴随着我国经济发展步入“新常态”阶段，经济下行压力持续增大，政府内部保增长、拼经济的呼声更为集中。事实上，在当前地方政府多目标责任体系框架下，相关经济发展指标始终占据绝对比重。调查发现，“稳评”贻误地区发展、阻碍项目推进等错误认知在一些政府部门中广泛存在，极大地影响“稳评”的内部驱动力。

此外，由于“稳评”是地方政府基于地区稳定形势和发展环境而主动发起的工作行为变革，“稳评”制度创设及其适用在不同地区、不同部门间存在较大的认知差异，部门本位观念、权力和利益博弈会制约“稳评”制度的实质性拓展。其中，党政主要决策者的稳定观及权责意识在很大程度上决定制度的具体实现路径和方式，这样就客观构成了“稳评”制度与认知理念之间的隐性张力，即决策者往往基于个体主观的综合价值判断来评价和履行“稳评”，进而形成了多元的制度现实和认知理念。

（二）行政干预下的“稳评”实践裂隙

如前所述，“稳评”是现有政府体制下依据地方实践创新实现的制度扩散，现实中通常被纳入传统绩效考核的目标责任体系之中，并提炼为若干指标。一直以来，“稳评”带有浓厚的行政驱动色彩，政府部门被赋予较大的“稳评”自由裁量空间，系统内的“稳评”考核指标往往只是表面的评估报告、评估数量、评估比例，不能真正体现“稳评”的实际效果，这就助长了工具思维下的形式主义、机会主义倾向，一定程度弱化了“稳评”制度应有的纠偏差、防风险功能，从而演化为实践中某些错误行为：

一是敷衍应付。我们在调研中发现，一些地方政府在制定“稳评”制度实施细则时，不是依据地区客观发展状况科学设计、精心谋划，而是生搬硬套，“依葫芦画瓢”，照抄照搬，严重缺乏地区适应性和操作性。在具体政府部门的一线工作中，存在着不注重评估方法改进、不重视程序规范的现象，往往简单采取“闭门座谈会”或“象征性走访”等机械形式，甚至索性杜撰套用以往评估报告应付了事。2013年全国“稳评”工作经验交流会上曾通报一则案例：2012年东南沿海某县将一个重大项目立项报告送至国家发改委审批，上会前被告知因缺少社会稳定风险评估报告而无法报送。为此，在县委主要领导授意下，该地一夜之间完成评估报告，经市政法委盖章后继续报送。此案例说明，一些地区受强烈政绩冲动的影响，“稳评”成为可有可无的点缀。

二是避重就轻。目前，不少地方的“稳评”事项推进层面普遍存在“选择性执行”问题，进入评估范围的主要以工程建设项目为主，一些其他的重大改革事项、公共政策等多是“绕道而行”。即使是工程项目，“稳评”也主要指向少数地区关注度高的项目，其余或是省略，或在行政力量默许下直接采取“先上马后评估”“边实施边补充”的应对措施。这无疑避开了法定程序的监控和社会的质疑，与“稳评”的前置性风险防范设计初衷背道而驰。

三是评而不用。我们调查发现，有的决策事项虽然经过前期较为规范的细致评估，做出了存在高风险或较高风险的结论，并提出了不予实施、暂缓实施的评估建议，但在异化的发展观和行政权力支配下，相关决策部门依旧将评估结果置若罔闻，强行推动实施高风险事项，出现“评是评、干是干”的现象，进而引发重大社会不稳定问题。“稳评”结果必须具有刚性，如果评估结果不能得到有效应用，也就根本丧失了“稳评”对风险化解防范的应有之义。

四是自评自断。尽管“第三方评估”模式在一些地区推行，但无论覆盖行政区域还是受委托评估范围目前都相当有限，行政系统内部自评依旧是当前“稳评”制度实践的主体模式，这种现象在县级及以下政府中尤为突出。一些地方的“稳评”在主要行政领导支持下基本上采取了部门内或相关部门间闭门开会讨论、内部自行设定风险等级的方式，不讲究规则、步骤和程序，几乎没有必要的外部公众参与，这极有可能造成决策信息错位和政府公信力缺失，进而埋下社会风险隐患。

（三）模糊环境中的“稳评”执行冲突实践

制度设计是现代组织制度的“内核”，是融合了目标、规则、权力、利益等要素的集成体系。制度设计中最普遍的缺陷来自规则自身的模糊性，模糊会形成理解歧义，模糊性越强，人为操纵的空间越大，由此制度实现过程的隐性冲突会进一步显露。

“稳评”制度推动政府建立新的决策思维，但是，“稳评“制度的宏观设计大多仅确立了原则性指导框架，其制度的具体实施普遍存在较大的自由裁量空间，也存在规则设计与地区适应之间的模糊空间。例如，在各地设立的“稳评”范围中，不仅不同地区不同系统之间规定迥异，而且同一地区同一系统内部规定也不同。之所以存在偏差，很重要的一个原因是对于“稳评”整体指导规范中关于“应评尽评”规则的差异化理解，从而造成一线工作的运行矛盾。评估主体是“稳评”实践的具体组织者和执行者，决定着评估结果。而现有“稳评”体系仅确立了“谁决策谁负责、谁主管谁负责”的总体原则，却在现实中留下了诸多模糊空间，引发地方“稳评”实践操作中难以回避的“硬伤”，如主体交叉、主体责任缺位、主体委托争议、“风险化解主体纵向错位”等客观现实冲突。随之而来的评估领导主体、评估组织主体、评估责任主体、评估监督主体等多重交织关系更使工作运行机制出现内部梗阻，进一步催生了人为操纵“稳评”过程及评估结果的可能性。尽管各地陆续出台了一些细化规定，但囿于行政管理体制、投资管理体制、党政人事关系、央地府际关系等深层次限制矛盾，这些问题难以在短时间内解决。

所以，“稳评”出现了实践与制度之间的错位，错位的问题反映了当前“稳评”制度的内在缺陷，“模糊性”则充当了执行冲突的隐性根源。模糊性表现为制度规定中一系列难以客观化、标准化和操作化的指导性要求，这些“模糊性”规定使得“稳评”制度执行情况无法得到实际检验。比如中部某地级市出台的“稳评”实施细则中大量使用了诸如“合情合理”“高度重视”“较大风险”“实施不当”“追究相关部门及个人责任”等模糊性语句描述，最终结果极有可能是“打虚靶”或实践冲突。并且，目前一些地方“稳评”中的“第三方评估”组织大都是与公共部门相关联的国有部门或商业组织，还主要停留在指引性的政策层面，没有形成常规性的制度化规则，这也制约了第三方评估的科学性适用，甚至引发争议。

（四）制度规约下的“稳评”考核问责

“稳评”作为一项具有重大意义的政府工作，一开始便贴上了问责“标签”，逐步被纳入政府目标责任体系中进行诠释和约束，赋予了体制内的正当性及行政动力。与此同时，关于“稳评”工作考核的机制和手段，也被迅速整合扩散为地方政府履行“稳评”责任、强化问责依据的共同话语，得到各地政府机构强烈而密集的表达。如四川遂宁将“稳评”纳入党政领导班子及领导干部考评，将其归入党委政府督查工作的重要内容；北京市实施“稳评”行政监察，推进备案制；陕西省将“稳评”纳入地方政府年度目标责任考核体系等。

然而，深入的调研分析发现，“稳评”考核问责实践并未如想象中那般尽如人意，隐含着权力竞技和利益博弈的巨大张力，“稳评”实践也没有按照制度所预设或期待的逻辑来发展，这表现在：第一，在考核主体方面，目前各地“稳评”考核工作一般由本地党委“维稳”机构具体负责实施、督导，但“维稳”专职部门的职能与人员通常有限，很难全面承担和履行对各层级政府部门的“稳评”考核重任，尤其一些县级“维稳办”存在普遍的“小马拉大车”现象。这也是一些地方至今还未开展县级政府“稳评”考核工作的重要原因之一。第二，在考核内容方面，虽然不少地区制定了“稳评”考核指标，但多数主要以“稳评”报告递送及工作材料汇报来具体实现，只能反映结果性的评估数量，而无法体现“稳评”是否产生了实际效果。这无疑容易助长实践中的形式主义及虚假操纵，弱化了考核对“稳评”的实际推动作用。另外，“稳评”考核主要采取年度政府目标责任制的形式，日常考核和督导虽然也有，但由于各种原因实际很少正常开展，这也一定程度上限制了“稳评”考核功能的发挥，影响“稳评”考核结果的工作效能。第三，在问责方面，目前“稳评”问责针对的直接对象突出集中于“群体性事件”，即问“事件结果”之责而非“评估过程”之责，问“事件影响”之责而非“评估价值”之责，这就给“稳评”问责留下诸多机会主义空间。同时在实践中，由于缺乏具体的程序界定和严重性评判，除却个别影响较大的事件之外，对“稳评”失职责任的惩处实际很少会采取严厉措施，而通常代之以一定范围的内部批评或象征性警告，这进一步降低了地方政府“稳评”制度的推进驱力。

总之，考核问责有助于“稳评”制度的履行及责任理念扩散，但不恰当、不合理的规则设计和问责实践也损害了“稳评”制度自身的功能实现。特别是现实中不断上演的避重就轻的柔性问责、隔靴搔痒的虚假问责等现象，无疑会严重破坏“稳评”制度问责的严肃性和正当性，扰乱公务人员对于“稳评”制度的价值判断，也挫伤了公众对于责任政府建设的心理期许。