1.7 主体功能区分类管理政策

实行分类指导、区别对待的差异化的区域政策，是解决区域空间开发问题的最直接手段。制定和实施差异化的分类管理政策，应充分考虑政策的实施条件、能力以及与其他政策协调衔接，并适时进行调整，逐步形成符合主体功能定位的经济社会发展政策导向机制。

1.7.1 财政政策

国家的财政政策应主要针对区域经济活动存在外部性、区域基本公共服务供给能力差异性、不同区域主体功能定位导致的经济发展权和区域责任转移等问题，并依据不同主体功能区公共服务提供能力以及公共需求增长趋势，按照主体功能区要求和公共服务均等化原则，实现完善国家公共财政体系和转移支付体系、确保四类主体功能区均享有均等化的公共服务、引导资源要素合理向目标功能区流动、完善市场化财税工具和提高政策效率的政策目标。

——促进财政政策目标与各类主体功能区的功能定位和发展要求相一致。综合运用多种财税杠杆，促进优化开发区域加大自主创新力度，调整经济结构，转变发展方式，提升竞争力；财政投入主要用于促进重点开发区加快推进工业化城镇化进程，优化经济结构和壮大发展规模，支持产业集聚集群发展，有序承接产业转移；支持限制开发区域提高生态产品和农产品的生产能力，培育和扶持与资源环境承载力相适应的特色产业发展；支持禁止开发区域进行生态环境补偿和保障公共服务，实施必要的生态移民，加快完善各类自然保护区和国家公园管理体制等。

——完善中央和省以下财政转移支付制度。从以专项转移支付为主、一般转移支付为辅转变为以一般转移支付为主、专项转移支付为辅，加大对生态环境补偿和保障基本公共服务的财政转移支付力度，给予限制开发区域和禁止开发区域相应的利益补偿，并明确转移支付的范围、方式和标准，以保障居民享有的公共服务与其他区域大体相当。

——鼓励探索建立地区间横向援助机制。在流域上游与下游之间、生态受益地区与生态受损地区之间建立生态环境补偿、生态产品购买机制，在农产品主产区和农产品主销区之间建立粮食生产和耕地保护补偿机制，对限制开发的重点生态功能区和农产品主产区因保护生态环境和保障粮食安全所造成的损失予以相应的补偿，以弥补区域经济活动的外部性。

——进一步规范转移支付制度。中央财政要重点向限制开发区域和禁止开发区域转移，增加对限制开发区域、禁止开发区域用于生态环境补偿和公共服务的财政转移支付，为地方政府履行公共服务职责提供财力支持，保障基层地方政府行使公共管理的最低行政运转成本以及一些特殊的运行成本，确保地区所赡养的财政人口的基本工资、福利和支出，保证当地居民享受到均等化的基本公共服务。加大各级财政对自然保护区的投入力度。

——营造与区域主体功能定位相适应的财税政策环境，鼓励和引导资本、劳动力和技术向优化开发区域流动，鼓励和引导人口从限制开发区域和禁止开发区域有序迁出。完善市场化财税工具，引导和调节市场主体和居民行为。

——建立事权和支出责任相适应的制度。明确中央和地方政府的职责分工，中央政府主要考虑不同区域间的利益分配与协调等，地方政府主要考虑本区域各利益主体间的利益分配与协调。提高中央政府财税能力，关注和促进地方政府的积极性，并推进各级政府事权的规范化和法制化进程。

1.7.2 投资政策

国家的投资政策应主要针对资本形成能力不足、市场自发形成的与政府期望的社会资本投向存在差异等问题，逐步形成按功能区安排和按领域安排相结合的投资政策，明确政府投资的方向和重点，按照区域主体功能定位合理引导社会投资，调控投资规模，优化投资结构，提高投资效率，促进资源和要素形成最优配置，实现四类主体功能区内部可持续发展、四类主体功能区之间均衡发展的政策目标。

——按主体功能区安排的投资，主要用于支持国家重点生态功能区和农产品主产区，特别是中西部国家重点生态功能区和农产品主产区的发展。

——按领域安排的投资，对各类功能区实行不同的政策导向。逐步加大政府投资用于农业、生态环境保护方面的比例。高技术投资应更多地向优化开发区域倾斜；基础设施投资，重点投向国家重点开发区域，尤其是向中西部地区的国家重点开发区域；生态环境保护投资应投向国家重点生态功能区，尤其是投向中西部地区国家重点生态功能区倾斜；农业投资应重点投向农产品主产区，特别是投向中西部地区的农产品主产区。

——有效发挥投资政策的引导作用，引导科技、人才等创新资源流向优化开发区，重点支持产业结构优化升级和利用外资的投资项目；引导资金、劳动力等一般生产要素流向重点开发区，重点支持区域基础设施建设、重大产业投资项目和相关配套项目、产业配套能力；引导农业发展要素流向限制开发的农产品主产区，提高农产品生产能力和保障粮食安全。引导生态资源、生态资本流向限制开发的重点生态功能区和禁止开发区域，支持限制开发区域重点生态工程项目和特色产业发展，重点支持禁止开发区域改善生态环境的投资项目以及公共服务设施建设。

——发挥政府投资对民间投资集聚和空间配置的引导和示范作用，鼓励和引导民间资本投向重点开发区域法律法规未明确禁止准入的行业和领域，投向限制开发区域农畜产品加工、旅游等适宜产业以及基础设施、市政公用事业和社会事业等领域。引导商业银行按主体功能定位调整区域信贷投向，鼓励向符合主体功能定位的项目提供贷款，严格限制向不符合主体功能定位的项目提供贷款。

1.7.3 产业政策

国家的产业政策应主要针对全国统一的产业政策引发的产业同构现象，以及产业区际转移、产业结构调整和优化中存在的问题，遵循产业发展规律，明确各个类型功能区的产业发展方向，修订现行产业结构目录，明确各类功能区支持、限制和禁止的产业目录及措施。根据主体功能定位编制产业规划和布局产业项目，必须符合各区域的主体功能定位。严格产业准入，对不符合功能区定位要求的产业项目实行不同的资源利用和生态保护强制性标准。制定相互衔接的产业配套政策，促进功能区内部和功能区之间产业协调发展，促进产业政策区域化。

——促进优化开发区域产业结构优化。以高端、高效和高附加值为目标，鼓励先进制造业、高新技术产业以及现代服务业加快发展，限期转出消耗高、占地多的加工业和劳动密集型产业，提高产业结构层次和产业技术水平，增强产业的国际竞争力。

——推动重点开发区域形成现代产业体系。发挥产业优势，加快发展主导产业，引导产业集群化发展。加快现代农业发展，大力发展新兴产业，全面加快服务业发展，运用高新技术改造和提升传统产业。增强吸引外来资金和技术的能力，有序承接优化开发区域和国际产业转移。积极支持重大产业项目和基础设施项目在区域内布局，加强产业配套能力建设。在资源环境承载能力和市场允许的情况下，优先在中西部国家重点开发区域布局能源和矿产资源的资源加工业项目。

——引导限制开发区域处理好产业发展与生态保护的关系。利用财政转移支付、生态补偿和特色产业发展基金，实施财政贴息、投资补贴以及税收等扶持性政策，有选择地扶持和发展旅游业、环保产业、生态农业等特色产业发展，并引导和鼓励向区内条件较好的区域集聚，扶持建立一批高起点、高标准的特色农产品加工园区。保障农产品生产，加快农业科技成果转化，提高农业生产效益。加快满足人民生活需要的消费性服务业，如商贸流通、医疗卫生、基础教育等基本公共服务业的发展。在生态保护优先的前提下，适度开发矿产资源、水电资源。在严格保护耕地的前提下，适度进行农业开发活动。建立产业发展市场退出机制，关闭妨碍生态系统稳定性的现有产业，或促进其跨区域转移。探索实行“产业飞地”模式，并在体制以及政策等方面给予扶持。

——严格禁止开发区域不符合区域主体功能定位的产业活动。除保留适度的农牧业、旅游业等外，严禁其他生产建设活动。引导自然保护区核心区和缓冲区的人口有序转移。

1.7.4 土地政策

国家的土地政策应主要针对建设用地的行政配置与非市场化方式、“土地生财”的政策弊端、土地开发过快、土地利用效率低下、土地利用结构亟待优化调整、土地收购储备制度运行存在潜在风险、土地用途监管的难度大、耕地保护补偿不力、农地流转面临严峻挑战等问题，按不同主体功能区的用地需求，调整和完善适当扩大或限制建设用地规模的办法，科学确定各类功能区的用地规模，实施差别化的土地管制政策，充分发挥土地政策的约束和引导功能。

——严格控制优化开发区域建设用地增量，立足内部存量土地的开发和集约化利用，逐步降低建设用地增速。优化建设用地结构，强化市场在建设用地配置中的作用，政府逐步退出对土地征用和供应的垄断，严格保护耕地，实现耕地占补平衡，实行严格的土地用途管制。适当扩大建设用地规模，试点实行城乡建设用地增减挂钩，试点实行建设用地增加与吸纳的人口规模挂钩，为集聚人口以及吸纳人口创造条件。

——相对适当扩大重点开发区域建设用地规模，逐步加大市场在土地资源配置中的作用，在保证基本农田不减少的前提下，有针对性地适当扩大建设用地供给，满足国家重大基础设施项目、重大产业项目的用地需求，满足符合当地发展方向的产业项目的用地需求。科学制定地区土地总体规划，为未来城市空间、产业发展、基础设施建设预留出土地，重点突出城乡之间、区域之间便捷的交通联系、公共服务产品半径、基础设施一体化布局以及资源环境保护标准等。

——严格限制开发区域土地用途管制，保护好现有林地、园地、湿地等土地资源。严控农产品主产区建设用地规模，严禁改变基本农田的用途和位置。严禁改变重点生态功能区生态用地用途，除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草外，在财政上专辟生态环境保护基金，对限制开发区域发展机会损失予以补偿。

——严禁禁止开发区域内自然文化资源保护区的土地开发建设，严禁生态用地改变用途，妥善处理自然保护区内农牧地的产权关系。适当发展旅游业，有规划地提供旅游业相关用地。有序迁出禁止开发区域的人口，将这些土地恢复为自然保护区域用地。建立规范合理的财政维持养护机制，加强对禁止开发区域土地资源的保护和培育。

1.7.5 农业政策

国家的农业政策应主要针对农业政策涉及面广、各功能区农业生产特点和补贴配套政策差异大、农产品主产区陷入“产粮越多，财政负担越重”的怪圈、耕地补偿机制不健全等深层次问题，按照不同主体功能区在农业发展中承担的不同职责，结合我国农业发展目标和主体功能区空间管控目标，逐步加大国家强农惠农政策力度，并重点向农产品主产区倾斜。

——落实最严格的耕地保护制度。划定永久基本农田，“藏粮于地”“藏粮于技”，提升粮食生产能力。探索耕地轮作休耕制度。完善耕地保护补偿激励机制，继续推进新一轮草原生态保护补助奖励政策和新一轮退耕还林还草政策。

——调整财政支出，加大对农产品主产区的转移支付力度，大幅度增加对农村基础设施和社会事业的投入，大幅度提高耕地占用税收收入、土地出让收益等用于农业发展的比例。

——支持农产品主产区发展具有资源优势的农林产品加工业，将适宜的产业优先布局在农产品主产区内的县城。

——健全农业补贴制度。将农业补贴政策由数量增长为主转到量质并重上来。优化农业的支出结构，明确农业补贴资金指向性。全面推开“三项补贴”改革，创新补贴方式，提高补贴资金使用效率。

——推进农业供给侧结构性改革，注重发挥市场形成价格作用，保持农产品价格的合理区间，充实主要农产品储备。

1.7.6 人口政策

国家的人口政策应主要针对经济布局与人口布局失衡、人口城镇化和土地城镇化失衡等问题，引导人口在四类功能区之间有序流动、合理分布，建立人口与劳动力、资金与要素同向流动的机制，使各类功能区资源环境承载能力和实际承载的人口、产业和经济活动相适应，保障各类功能区人口之间的发展权和发展机会大致平等。

——优化开发区域和重点开发区域实施积极的人口迁入政策，降低人口迁入门槛，鼓励在区域内有稳定职业和居所的外来人口落户。放宽科技、教育、管理等方面紧缺人才和高技能人员的落户条件，取消迁入人口配偶、未婚子女投靠的条件限制。加强对外来人口的综合管理，解决流动人口及其子女在就业、就医、定居、教育等方面的困难，加强农村转移劳动力的适岗和创业培训，为外来人口提供与当地居民同样的公共服务。增强重点开发区域集聚人口的能力，实现基本公共服务向常住人口全覆盖，加大基本公共服务设施建设力度，推进基本公共服务设施布局、供给规模与人口规模相适应。实行财政转移支付增加规模与吸纳转移人口增量挂钩。

——限制开发、禁止开发区域实施积极的人口退出政策，按照“尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进”原则稳步推进生态移民，引导区域人口平稳有序转移，一方面向区内的县城和中心镇集聚，另一方面鼓励人口到重点开发和优化开发区域就业和定居。同时，改革户籍管理制度，确保流动人口和本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益。支持转移人口同等享受转入地的教育、社会保障、住房保障、医疗卫生、就业等政策；引导人口自然增长率较高区域居民降低生育水平。引导自然保护区人口逐步有序外迁，确保核心区无人居住，缓冲区、实验区人口大幅减少。

1.7.7 民族政策

国家的民族政策应主要针对促进民族地区发展的差别化扶持政策支持力度不够、政策稳定性和连续性不强、民族地区专项转移支付分配办法不甚合理、民族地区公共服务能力不足等问题，依据不同主体功能区内少数民族聚居区经济社会发展水平和生态环境建设的实际，着力解决少数民族的突出民生问题和特殊困难。规范民族地区专项转移支付，重点支持少数民族集中聚居区基础设施、民生工程、生态环境保护等项目建设。在安排转移支付资金时，充分考虑贫民族地区财力状况，不断加大转移支付力度，减轻地方政府的财政压力。除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外，中央在安排专项转移支付时，不得要求民族地区地方政府承担配套资金。率先在民族地区实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，充分发挥政策性金融作用，加大银行、证券、保险对民族地区口岸建设、基础设施互联互通等的支持力度。对民族地区的重点发展领域予以土地、金融、环保、扶贫、税收等政策倾斜。集中力量扶贫攻坚，完善精准扶贫工作机制。积极发展农林、特色旅游、民族文化、民族医药、民族手工艺品等特色优势产业，增强自我发展的“造血”能力。

——扶持优化开发、重点开发区域内少数民族聚居区发展，财政、税收、金融支持民族贸易、少数民族特需商品以及传统手工业品的产业。

——着力解决限制开发和禁止开发区域内少数民族聚居区突出的民生问题和特殊困难。优先安排基础设施和公共服务项目，积极促进少数民族地区的农村劳动力转移就业，促进少数民族群众增收。

1.7.8 环境政策

国家的环境政策应主要针对现有环境政策对经济发展过程中的环境管理偏重于末端治理、污染防治和环境改善未达到预期效果、环境补偿政策不完善等问题，按照不同地区的资源环境承载力、环境容量、生态功能等，有重点、分区域地制定差别化的环境政策。环境政策要遵循综合协调、环保优先以及区域差异等原则，因地制宜地调整环境与经济社会的关系，充分发挥环境政策的激励引导功能和约束功能，促进经济社会发展与环境、生态的支撑能力相匹配。研究采用排污权交易、环境税和生态补偿等复合政策体系，积极推行绿色信贷、绿色保险和绿色证券等。城市化地区应严格完善环境准入标准、环境淘汰和排污许可证制度。充分发挥市场机制的作用，发挥经济激励性和自愿型环境政策的激励引导作用，以降低执行成本，提高政策工具的效率。更多地采用市场型工具，如环境税、政府采购、许可证交易、环保认证等，对清洁环保技术和其他环境友好型的技术创新予以补贴。

——优化开发区域要加强城市环境质量监管，优化生产空间、生活空间和生态空间，促进形成有利于污染控制和降低居民健康风险的城市空间格局。实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放，严格限制排污许可证的增发，确定较高的排污权有偿取得价格。推行环保负面清单制度。

——重点开发区域要切实加强城市环境管理，推动建立城市环境功能分区管理制度。划定和严守城市生态保护红线，强化生态保护红线刚性约束，形成生态保护红线管控和激励措施。促进污染物排放总量持续下降，制定产业发展的环保负面清单。实施大气环境、水环境、土壤污染、噪声等综合整治工程。强化环境风险管理，建立区域环境风险评估和风险防控制度。

——限制开发区域应实行更加严格的环境总量控制，尽可能减少开发中的环境污染。财政转移支付主要投向生态保护和建设以及资源合理开发利用等方面。农产品主产区和重点生态功能区要分别按照保护和恢复地力的要求、生态功能恢复和保育原则设置产业准入环境标准，严禁农业开发活动破坏自然生态系统，严格限制区内“两高一资”产业项目，治理或关闭污染物排放企业，实现限制开发区域污染物排放总量持续下降，促进环境质量状况不断改善。

——禁止开发区域应按照强制保护原则设置产业准入环境标准，依法迁出或关闭对生态环境造成隐患的现有企业，确保污染物“零排放”。持续推进生态保护补偿及考核评价制度，制定和实施科学的生态补偿制度和专项财政转移支付制度，使保护者得到补偿和激励。完善领导干部自然资源资产离任审计制度，严格执行生态环境损害责任终身追究制。

1.7.9 应对气候变化政策

国家应对气候变化政策应主要针对长期形成的高碳发展模式导致我国面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化、极端天气气候事件发生频率增加、自然灾害频发、农业生产灾害损失加大、重大工程建设和运营安全受到影响等严峻形势，本着因地制宜原则，分别在对城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区建立分类指导的应对气候变化的区域政策，在控制温室气体排放，增加森林及生态系统碳汇，增强农林、水资源等重点领域以及重点区域适应气候变化的能力，逐步建立碳排放市场等方面，确定差别化的减缓和适应气候变化的主要目标、重点任务和实现途径。

——优化开发区域要提高产业准入门槛，确立严格的温室气体排放控制标准。倡导低碳生产生活方式和消费方式。优化能源结构，加快发展风电、太阳能等低碳能源。提升应对风暴潮、咸潮、强台风、城市内涝等灾害的能力，增强应对极端天气的防灾减灾能力。

——重点开发区域要坚持走新型工业化道路，降低碳排放强度，大力推动低碳能源的开发和应用，在中西部地区进行低碳发展试点。分别针对中部城市化地区和西部城市化地区的地质灾害，加强防御能力建设。

——农产品主产区要调整和优化农业结构，增强优质农产品的生产能力。提高农业防洪、抗旱、排涝等能力，推广抗逆优良农作物品种。积极保护水资源，大力发展节水设施和节水农业。加强新技术的研究和开发，减缓农业农村温室气体排放，发展沼气、生物质发电等可再生能源，增强农业生产适应气候变化的能力。

——重点生态功能区要继续推进退耕还林还草等重点生态建设工程，增强陆地生态系统的固碳能力。在条件适宜区域利用清洁和低碳能源。制定重点生态功能区产业准入负面清单，限制新上高碳工业项目。以保护和修复生态环境为首要任务，因地制宜发展特色低碳产业；加大气候变化脆弱地区生态工程建设与扶贫力度；依据法律法规逐步实现禁止开发区域“零排放”。

1.7.10 绩效考核评价体系

绩效考核评价体系应主要针对长期以来将GDP总量以及GDP增速作为地区考核的主要指标、评价指标过于单一、衡量标准太过统一、配套政策千篇一律等问题，按照四类主体功能区的特点和要求，确定差异化的评价指标和政绩考核标准，建立各有侧重的绩效评价体系，科学引导各级政府履行职责。

——对优化开发区域，优化评价经济结构和经济发展方式，强化对资源消耗、环境保护、自主创新外来人口公共服务覆盖面等的评价，弱化对经济增速、招商引资、出口等的评价。

——对重点开发区域，优先评价工业化城镇化发展水平，强化对经济增长、资源消耗、产业结构、吸纳人口、环境保护等的综合评价，弱化对投资增速、吸引外资、出口等指标的评价。

——对限制开发的重点生态功能区，优先评价生态保护情况，强化对提供生态产品能力的评价，主要考核森林覆盖率、森林蓄积量、草原植被覆盖度、生物多样性、大气和水体质量、水土流失和荒漠化治理率、草畜平衡等指标；对农产品主产区，优先评价农业发展情况，强化对提供农产品能力的评价，主要考核农业综合生产能力、农民收入等指标。对限制开发的重点生态功能区和农产品主产区均不考核GDP、工业、城镇化、财政收入、投资等指标。

——对禁止开发区域，优先评价对自然资源和文化资源的原真性、完整性等保护的情况，主要考核依法管理、污染物“零排放”等指标。