1 可再生能源发展综述
1.1 总体发展形势
能源是人类社会发展的物质基础，能源安全是国家安全的重要组成部分。当前，世界能源格局和供求关系发生了深刻的变化，能源低碳化清洁化发展已经成为全球能源发展的重要特征，以可再生能源为代表的非化石能源已经发展成为世界能源供应体系的重要组成部分，许多国家推进能源转型的核心内容，以及应对气候变化的重要途径，也是我国深入推进能源生产和消费革命、推动能源生产和利用方式变革的重要技术措施。可再生能源的发展，已从过去个别国家、部分地区逐渐扩展成为全球各国的一致行动。到2011年底，全球共有576个国家设定了可再生能源发展目标，可再生能源甚至开始逐步成为许多国家的主流能源。2016年4月，171个国家在联合国总部签署《巴黎协定》，该协定已于2016年11月正式生效。截至2016年底，共有132个国家就减少温室气体排放、控制全球气温提升提出了自主贡献的目标。
随着我国经济发展进入新常态、能源结构调整加快，我国能源发展正进入从总量扩张向提质增效转变的全新阶段。当前和今后中国面临的紧迫任务是切实推动能源生产和消费革命，加快调整以化石能源为主的能源结构，进一步扩大清洁能源的开发利用规模，建设社会主义生态文明。2016年国家发展和改革委员会、国家能源局发布的《能源发展“十三五”规划》《能源生产和消费革命战略（2016—2030）》和《可再生能源发展“十三五”规划》更加明确以绿色低碳为方向，提出各阶段非化石能源发展目标，在21世纪中期使可再生能源等非化石能源满足一半以上能源消费需求，切实减少对环境的破坏，保障生态安全。
《能源生产和消费革命战略（2016—2030）》着眼长远和全局，要求顺应世界能源发展大势，把推进能源革命作为能源发展的国策，以绿色低碳为方向，着眼未来设立积极的能源革命目标，实现能源生产和消费方式的根本性转变。坚持能源绿色生产、绿色消费，根据资源环境承载能力科学规划能源资源开发布局，推动能源集中式和分布式开发并举，坚持优存量和拓增量并重，降低煤炭在能源结构中的比重，大幅提高新能源和可再生能源比重，使清洁能源基本满足未来新增能源需求。具体来说，《能源生产和消费革命战略（2016—2030）》要求，到2020年能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，清洁能源成为能源增量主体，能源结构调整取得明显进展，非化石能源占比15%；电力体制、能源价格形成机制、绿色财政金融政策等基础性制度体系基本形成；2021—2030年，能源消费总量控制在60亿吨标准煤以内，非化石能源占能源消费的比重达到20%左右，新增能源需求主要依靠清洁能源满足；现代能源市场体制更加成熟完善；展望2050年，能源消费总量基本稳定，非化石能源占比过半，建成现代能源体系，保障实现现代化。可以看出，在新发展理念、经济进入新常态、能源革命战略进入实施的新阶段，该目标具有新的含义和要求，不仅是具体量化指标，也包括生产消费方式和制度变革内容。
《能源发展“十三五”规划》贯彻落实新发展理念，更加突出“清洁低碳，绿色发展”，把发展清洁低碳能源作为调整能源结构的主攻方向，坚持发展非化石能源与清洁高效利用化石能源并举，逐步降低煤炭消费比重，提高天然气和非化石能源消费比重；提出对能源消费总量和能耗强度实施双控，根本扭转能源消费粗放增长方式，要求2020年煤炭消费在一次能源中的比重降到58%以下，非化石能源消费比重提高到15%以上，非化石能源与天然气等低碳能源的占比达到25%。在加快结构调整的同时，更加注重系统优化创新发展模式，积极构建智慧能源系统；以智能高效为目标，加强能源系统统筹协调和集成优化，推动各类能源协同协调发展，大幅提升系统效率；把提升系统调峰能力作为补齐电力发展短板的重大举措，显著提高电力系统调峰和消纳可再生能源能力。作为能源行业五年规划，该规划强调着力破除体制机制障碍，构建公平竞争的能源市场体系；加快电力市场建设，培育电力辅助服务市场，建立可再生能源配额制及绿色电力证书交易制；全面放开用户侧分布式电力市场；深入推进政企分开，逐步剥离由能源企业行使的管网规划、系统接入、运行调度、标准制定等公共管理职能。相比以前的能源五年发展规划，本次规划把能源系统优化和市场化改革推到了前所未有的高度和深度，反映了在可再生能源开始规模化替代化石能源的新阶段，能源生产消费方式变革和能源体制机制改革已成为能源发展的重中之重。
《可再生能源发展“十三五”规划》指出，“十二五”以来，我国可再生能源产业开始全面规模化发展，进入了大范围增量替代和区域性存量替代化石能源的发展阶段；“十三五”期间要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，统筹各类可再生能源协调发展，切实缓解弃水、弃风、弃光问题，加快推动可再生能源分布式应用，大幅增加可再生能源在能源生产和消费中的比重，加快对化石能源的替代；在规模化发展中加速技术进步和产业升级，促进可再生能源布局优化和提质增效，加快推动我国能源体系向清洁低碳模式转变。为此，要坚持目标管控，促进结构优化，把扩大可再生能源的利用规模、提高可再生能源在能源消费中的比重作为各地区能源发展的重要约束性指标；坚持市场主导，完善政策机制，鼓励以竞争性方式配置资源，加快成本降低；实施强制性的市场份额及可再生能源电力绿色证书制度，逐步减少新能源发电的补贴强度，落实可再生能源发电全额保障性收购制度。到2020年，要实现全部可再生能源年利用量7.3亿吨标准煤，其中商品化可再生能源利用量5.8亿吨标准煤；全部可再生能源发电量1.9万亿千瓦时，占全部发电量的27%，可再生能源供热和民用燃料总计约替代化石能源1.5亿吨标准煤；风电项目电价可与当地燃煤发电同平台竞争，光伏项目电价可与电网销售电价相当；基本解决水电弃水问题，限电地区的风电、太阳能发电年度利用小时数全面达到全额保障性收购的要求；建立各省（区、市）一次能源消费总量中可再生能源比重及全社会用电量中消纳可再生能源电力比重的指标管理体系；到2020年，各发电企业的非水电可再生能源发电量与燃煤发电量的比重应显著提高。
进入“十三五”以来，国家发展改革委、国家能源局更加注重在研究建立促进可再生能源市场和产业持续健康发展的重大政策方面的工作。
一是研究建立实施目标引领和监测机制。2016年2月，国家能源局发布《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》（国能新能〔2016〕54号），提出依据各地区可再生能源资源状况和能源消费水平，制定各省（区、市）一次能源消费总量中可再生能源消费比重指标，以及全社会电力消费量中可再生能源电力消费比重指标。在监测方面，国家能源局2016年8月和2017年4月先后发布了2015年度和2016年度全国可再生能源电力发展监测评价报告，监测评估了各省（区、市）全部可再生能源电力消纳情况和非水电消纳情况、风电和光伏发电保障性收购落实情况、特高压线路输送可再生能源情况、国家清洁能源示范省区情况等内容。
二是推动可再生能源理性投资和落实可再生能源全额保障性收购制度。2016年3月国家发展改革委、国家能源局发布的《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》，在2016年5月核定了部分存在弃风、弃光问题地区规划内的风电、光伏发电最低保障收购年利用小时数，要求严格落实规划内的风电、光伏发电保障性收购电量，落实优先发电、优先购电相关制度的有关要求，确保最低保障收购年利用小时数以内的电量以最高优先等级优先发电。与此同时，建立了风电监测预警机制，国家能源局在《关于发布2017年度风电投资监测预警结果的通知》（国能新能〔2017〕52号）中指出，2017年风电投资监测预警结果是内蒙古、黑龙江、吉林、宁夏、甘肃、新疆（含兵团）等省（区）为风电开发建设红色预警区域，不得核准建设新的风电项目，并要采取有效措施着力解决弃风问题；电网企业不得受理红色预警的省（区）风电项目的新增并网申请（含在建、已核准和纳入规划的项目），派出机构不再对红色预警的省（区）新建风电项目发放新的发电业务许可；通过对于弃风严重的地区控制新建项目的计划以及建设和并网节奏，更好地引导风电企业的理性投资和风电的高效利用。
三是探索可交易可再生能源绿色电力证书制度和电力市场化条件下的支持机制。2017年1月，国家发展改革委、财政部、国家能源局发布《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》（发改能源〔2017〕132号），于2017年7月启动绿色证书自愿认购交易，2018年起适时启动可再生能源电力配额考核和绿色证书交易。2015年以来，我国启动了新一轮电力体制改革，随着电力市场改革的逐步推进，未来将实现市场化电力定价机制，目前正在积极研究电力市场化条件下的可再生能源电力消纳和政策机制，以可再生能源标杆电价和燃煤标杆电价为基础的差额补贴形式将会逐步转变为以可再生能源市场定价为基础的形式。未来，将根据非化石能源消费比重目标和可再生能源开发利用目标的要求，建立可再生能源绿色证书交易机制，通过绿色证书市场化交易补偿新能源发电的环境效益和社会效益，逐步将现行差价补贴模式转变为定额补贴与绿色证书收入相结合的新型机制。
四是组织实施光伏领跑者计划和风电平价上网示范项目，推动技术进步和成本降低。2016年，国家能源局在总计18.1吉瓦的新增地面光伏指标中，下发5.5吉瓦的“领跑者”计划，占比超过30%。2017年，国家能源局综合司发布《关于2017年建设光伏发电先进技术应用基地有关要求的通知》（征求意见稿），提出每个基地建设规模确定为500兆瓦，在3年内全部建成并促进相应前沿技术产业化，而且2017年领跑者技术指标进一步提高。在风电方面，根据《国家能源局综合司关于开展风电平价上网示范工作的通知》（国能综通新能〔2017〕19号）的要求，2017年9月国家能源局公布了河北、黑龙江、甘肃、宁夏、新疆相关省（区）风电平价上网示范项目，总规模为70.7万千瓦；要求示范项目的上网电价按当地煤电标杆上网电价执行，所发电量不核发绿色电力证书，在本地电网范围内消纳。
五是大力开展北方地区清洁能源供暖。2016年12月，习近平主席在主持中央财经领导小组第十四次会议时强调，推进北方地区冬季清洁取暖是能源生产和消费革命、农村生活方式革命的重要内容，要尽可能利用清洁能源，加快提高清洁取暖比重。李克强总理在2017年政府工作报告中指出坚决打好蓝天保卫战，全面实施散煤综合治理，推进北方地区冬季清洁取暖，完成以电代煤、以气代煤300万户以上，全部淘汰地级以上城市建成区燃煤小锅炉。国家能源局新能源和可再生能源司2017年3月发布了《关于促进可再生能源供热的意见（征求意见稿）》，提出到2020年，全国可再生能源取暖建筑面积达到35亿平方米，可再生能源供热总计约1.5亿吨标准煤；在京津冀及周边地区，可再生能源取暖建筑面积达到10亿平方米，在城镇和农村地区实现较大规模的可再生能源替代民用散煤取暖。2017年5月，财政部、住房城乡建设部、环境保护部、国家能源局联合启动中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作，重点支持京津冀及周边地区大气污染传输通道“2+26”城市，支持内容包括：推进清洁方式取暖替代散煤燃烧取暖，并同步开展既有建筑节能改造，实现试点地区散烧煤取暖全部“销号”和清洁替代。