一、西方国家对非发展援助未取得明显成效

从20世纪五六十年代开始，西方国家及世界银行、国际货币基金组织开始向非洲国家提供经济援助，此后援助规模伴随冷战在非洲的开展而不断攀升。虽然冷战结束之初西方国家曾出现过短暂的“援助疲劳”（aid fatigue），对非援助在20世纪90年代总体增长乏力，但进入21世纪后，伴随非洲国际战略地位的回升，西方国家再度加大对非援助的力度。根据经合组织官方网站公布的数据，在1970—2009年的40年里，经济合作与发展组织（以下简称“经合组织”）发展援助委员会（DAC）成员国共计向非洲国家提供了约11732.7亿美元的官方发展援助（ODA）净额（见表1）。其中，2009年DAC成员国向非洲地区提供了490.81亿美元的ODA净额。^[1]

表1 1970—2009年DAC成员国向非洲国家提供的ODA净额

西方国家如此大规模的对非发展援助，究竟产生了什么实际的效果呢？总体而言，西方国家的对非援助效果不彰。首先，非洲经济并未因为大量西方援助的涌入而出现实质性的发展。许多刚获独立的非洲国家在20世纪70年代的世界性经济危机背景下，纷纷出现经济社会发展的缓慢、停滞甚至是严重倒退，这一趋势一直持续到20世纪末，国际社会因此把20世纪80年代甚至90年代称为非洲国家“失去的十年”（Lost Decade）。^[2]据国际货币基金组织统计，撒哈拉以南非洲国家在1980—2004年的平均GDP年增长率刚刚超过2%。^[3]如果考虑到非洲存在2%以上的人口增长率，非洲实际人均GDP年增长率可能接近零甚至是负增长。许多资料显示，自20世纪90年代以来，发展中国家的经济在整体上有了长足发展，但这些发展主要来自部分新兴发展中国家的经济贡献，其中东亚和太平洋地区更是发展中国家经济发展的亮点。从1995—2005年的十多年间，东亚和太平洋地区在世界产出中的份额由13%增加到了19%，占世界商品出口的份额也由4%增加到了11%。而在此期间，撒哈拉以南非洲国家在世界产出中的份额一直维持在2%的低水平上，占世界商品出口的份额也大致保持在2%左右。^[4]联合国贸发会议2007年的报告称，全球50个最不发达国家中，35个在非洲。^[5]虽然不能把非洲国家的不发展完全归咎于西方国家的对非援助和发展政策，但由于过去几十年西方国家长期主导非洲发展事务，非洲国家的持续贫弱至少可以部分说明西方发展援助与合作政策的成效不足。

其次，非洲国家的贫困问题未能因西方援助而得到有效解决。据世界银行的估算，自20世纪80年代以来，以日均消费1.25美元的贫困线衡量的全球贫困已经有所减少，最大的减贫发生在东亚和太平洋地区，该地区的贫困率由1981年的78%下降至2005年的17%，日均生活费不到1.25美元的人口减少了7.5亿。这一下降绝大部分来自中国，其贫困率从84%降至16%，6.2亿人口摆脱了贫困。相比之下，撒哈拉以南非洲地区的贫困率降幅很小，1981年不超过54%，1991年反而上升至58%，到2005年又回落到了51%。但由于人口的增长，处于贫困线以下的人口差不多翻了一番。^[6]由于受到2007年以来的世界性经济危机的影响，非洲的贫困人口在2009年估计会新增0.5亿，在2010年估计会再新增0.39亿。^[7]从目前非洲经济发展趋势看，非洲要在2015年以前实现联合国“千年发展目标”所规定的贫困人口减半的发展目标几乎是不可能的。

再次，非洲大陆在医疗、卫生、教育、就业等社会领域方面也未能有大的改善。其中突出的问题之一是非洲的疾病和瘟疫至今未能得到有效控制。另外，非洲是世界上艾滋病流行最猖獗、危害最严重的大陆，撒哈拉以南非洲地区危害尤烈。据世界银行统计，从1990—2009年，撒哈拉以南非洲15—49岁青壮年艾滋病感染率从2.4%上升到了5.4%，其中斯威士兰、博茨瓦纳、莱索托、南非、赞比亚、津巴布韦、纳米比亚和莫桑比克等国的感染率分别达到25.9%、24.8%、23.6%、17.8%、14.3%、13.5%、13.1%、11.5%。^[8]疾病的蔓延及医疗卫生条件的低劣在很大程度上导致非洲人均寿命的持续偏低，一些国家甚至跌回到20世纪50年代的水平。疾病与死亡不仅危及个人的健康和生命，也从根本上侵蚀了非洲发展和稳定的基础。不仅如此，许多非洲国家在过去二十余年里的就业形势也在恶化，如埃塞俄比亚的失业率由1990—1992年的1.3%增长到了2006—2009年的20.5%，同期纳米比亚的失业率也由19%增长至37.6%。^[9]这部分说明，非洲经济在数字上的增长并未真正惠及普通民众，其对社会发展的推动作用相对有限。“增长”而非“发展”仍是许多非洲国家尚未解决的问题。

最后，西方国家试图以经济援助为手段推动非洲国家的民主发展与政治稳定，这一尝试的效果同样不甚明显。许多研究表明，西方援助与非洲的民主进展并无直接关联。非洲国家普遍建立了西方式的民主政治体系，但不少国家只具民主之形而无民主之实，尊重人权、法治而又透明的“自由民主”制度在非洲仍未真正建立起来。少数国家的政治体制具有“新世袭制”（Neo-patrimonialism）的特征，即政治权力被国家领导人及其政治集团所垄断和支配，统治者对国家的掠夺使国家成为“反发展”的典型。^[10]不仅如此，自20世纪80年代后期以来，多数非洲国家因急剧的政治民主化和经济私有化诱发了大规模的政治危机甚至是流血冲突，一些国家至今仍未实现政治稳定，国家的衰败、弱化乃至分裂引发了骇人听闻的人道主义危机和人权灾难。20世纪90年代的10年间，非洲地区不同程度地出现战争、冲突或骚乱的国家就达30多个，占了非洲国家的半数以上。尽管21世纪以来非洲大陆爆发重大武装冲突的数量渐趋减少，从1998年的11起降至2010年的4起，但非洲安全形势仍未得到根本扭转。^[11]自2008年初以来，除一直久拖不决的索马里、苏丹、刚果（金）的国内冲突外，肯尼亚、毛里塔尼亚、几内亚比绍、几内亚、津巴布韦、科特迪瓦、马达加斯加、马里等国均不同程度地出现了国内政治危机甚至军事冲突。

虽然西方不乏推动非洲减贫与发展的善意，并为此付出了巨大的经济和外交投入，然而成效却不甚明显。这一巨大反差已经引起不少西方学者的反思和非洲学者的诟病。纽约大学经济学教授、世界银行前高级研究员伊斯特利（William Easterly）在其名为《白人的负担：为何西方援助他国的努力为害甚多而增益甚少》著作中，直言西方国家“原本善意的同情”（well-meaning compassion）为世界穷人所带来的益处几乎微乎其微。^[12]加州大学伯克利分校政治学教授大卫·莱奥纳德（David K.Léonard）也批评历史上国际社会对非洲的经济援助和技术支持存在着功能性缺陷，呼吁必须调整非洲国家与国际体系间的经济与政治上的互动模式。^[13]赞比亚籍学者丹比萨·莫约（Dambisa Moyo）以《援助的死亡》（Dead Aid）为题，批评西方发展援助在非洲的有效性，甚至痛斥西方发展援助对解决非洲问题并非有益而是“有害的”。^[14]

虽然上述学者从不同角度试图解释西方对非援助存在的种种问题，但本文拟从国际体系的正义性不足、西方国家的部分对非援助政策不符合非洲发展现状两个层面予以分析，并在此基础上尝试探讨中非发展合作应有的政策选择及时代价值。