杭州深化城乡户籍制度改革的路径与对策研究[1]
◎接栋正
提要：深化城乡户籍制度改革是杭州推动新型城市化的重要抓手。当前，深化户籍制度改革面临改革成本高与地方财政承受能力低、流动人口居留意愿强与公共服务资源压力大、流动人口利益诉求多与宏观体制政策突破难等挑战和问题。要围绕实现人口型新型城市化的目标，按照“农民市民化”和“流动人口流入地市民化”两条主体路径，落实相关改革举措，推动杭州城乡户籍制度改革走向深化。
关键词：户籍制度改革 人口型新型城市化 农民市民化 流动人口流入地市民化 杭州
作者接栋正，杭州国际城市学研究中心（浙江省城市治理研究中心）助理研究员（邮政编码 310002）。
新型城市化是以人为本的城市化，核心是要实现“人的城市化”。户籍制度改革与“人的城市化”密切相关，是实现“人的城市化”的重要内容，也是实现从土地城市化迈向人口城市化的重中之重。十八届三中全会和中央城镇化工作会议提出，要进一步推进户籍制度改革，“促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。2013年12月，中共杭州市委十一届六次全会审议通过《中共杭州市委关于学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化重点领域关键环节改革的决定》（“杭改十条”），将深化社会管理体制改革作为杭州“争先进位”的重要体制保障，明确提出要“完善户籍制度改革，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。
推进城乡户籍制度改革是实现农业转移人口市民化的必然要求，也是加快推进新型城市化进程、不断提高城市化质量的重大战略举措。面对新型城市化提出的新任务、新要求，有必要总结杭州统筹城乡户籍制度改革的实践经验，全面分析当前面临的挑战和问题，研究提出进一步深化改革的总体思路和具体举措，以推动杭州实现人口型新型城市化。
2013年11月，杭州国际城市学研究中心联合市民情民意调查办公室开展了“城市病”专项问卷调查（杭统〔2013〕176号）。为深入了解杭州市城乡户籍制度改革的相关情况，课题组对户籍制度改革议题进行了专题设计。调查面向城市管理者、专家学者、市民、流动人口四类群体分别设计问卷，共发放问卷1260份，收回有效问卷1247份，其中城市管理者问卷125份、专家学者问卷122份、市民问卷500份、流动人口问卷500份。本文将利用问卷调查的部分数据，结合相关部门调研，研究杭州深化城乡户籍制度改革面临的现实问题及改革路径。
一 杭州深化城乡户籍制度改革面临的挑战
近年来，杭州出台了一系列户籍制度改革举措，并取得了显著成效。但随着经济社会的发展和改革向纵深推进，城乡户籍制度改革也不可避免地遇到了一些新的挑战和问题。
（一）户籍制度改革成本高与地方财政承受能力低的矛盾
深化城乡户籍制度改革的关键在于赋权增利，结合相关配套改革，让流动人口在城市“安居乐业”甚至享受市民待遇。这意味着流入地城市需要在子女入学、保障性住房、“五险一金”等方面追加大量投入，为保障城镇健康协调发展所必需的市政设施、社会事业等城市功能建设也需要地方财政承担巨额费用。中国发展研究基金会的调查表明，一个农民工的市民化总成本在10万元左右。杭州的调查表明，仅社会保障一项，安置一个流动人口就需要补贴约24285元。因此，对地方政府特别是农民工集中流入地政府来说，在现有财力下承担户籍制度改革的成本是一个严峻挑战。如果没有宏观政策制度上的明显突破，一旦户籍制度放开，地方财政将难以承受。
（二）流动人口居留意愿强与公共服务资源压力大的矛盾
长期以来，流动性较大、稳定性低是流动人口生存状态的重要特征。然而，随着时间的推移，越来越多的流动人口期望能在城市长期居住、生活下去，居留时间普遍延长，一部分人已经成为事实上的城市常住人口。在被调查的流动人口中，在杭居住5年以上的所占比重最高，达到58.4%；居住3～5年的占19.6%；居住1～3年的占15.5%；居住1年及以下的占6.6%。同时，流动人口留杭定居的意愿不断增强，对争取城市户籍身份和市民待遇的期望也越来越高，55.3%的流动人口期望未来在杭州定居，50.0%的流动人口期望获得杭州的城镇居民户籍身份。
流动人口在城市沉淀、居留也加剧了城市公共服务压力。由于流动人口对公共服务均等化要求迫切，持续增加的公共服务资源压力成为杭州解决流动人口“安居乐业”问题面临的首要难题，持这种观点的城市管理者和专家学者的比重分别高达76.0%和81.1%（见表1）。
表1 对杭州解决流动人口“安居乐业”问题面临困难的认识
（三）流动人口利益诉求多与宏观体制政策突破难的矛盾
流动人口的社会需求逐渐从基本的生存型转向了发展型，利益诉求趋向多元化，迫切希望政府帮助解决生活中面临的突出困难。从调查看，租房贵、收入低、看病贵是流动人口普遍面临的三大难题。其中，51.6%的流动人口面临租房贵的现实难处，将租房贵视为在杭生活面临的最大难题（见表2）。而要解决这些重大难题，涉及户籍、住房、就业、社会保障、计划生育等一系列制度改革，在很大层面上还涉及国家的法律法规调整，存在诸多法律障碍，需要全国一盘棋，综合统筹、联动推进，单是一个城市难以取得根本性突破。
表2 流动人口在城市“安居乐业”面临的最突出困难
二 杭州深化城乡户籍制度改革的总体思路与基本路径
深化城乡户籍制度改革，事关城乡居民利益的重新调整，事关城乡公共资源的合理配置，事关城乡经济社会的协调发展。要结合杭州户籍制度改革的实际推进情况，围绕实现人口型新型城市化的总体目标，对城乡户籍制度改革进行统筹把握，明确提出深化改革的总体思路和实施路径。
要按照“分城、分层、分情、分步”的思路有序推进，逐步实现不同人群的城市化。一是“分城”，就是按照杭州市域范围内市、县大小分类区别对待。根据每个市、县的经济社会发展状况、财政体制等方面的不同情况，采取不同的政策待遇、不同的解决方式和不同的实现路径。二是“分层”，就是按照“圈层”分类区别对待。根据杭州老城区、新城区、市域县（市）、省内城镇、省外城镇等不同圈层，采取不同的政策待遇、不同的解决方式和不同的实现路径。三是“分情”，就是按照实际情况分别对待。根据流动人口的意愿与诉求，既可自由选择在流入地城市入户，自愿交出土地指标和原籍户口换取流入地城镇户籍、住房和社保；也可保留原籍身份和土地权益，只享受流入地城市提供的部分政策待遇。四是“分步”，就是按照统一规划分步推进。根据户籍制度改革的要求，先易后难、循序渐进地推进本地城镇居民与本地农村居民、本地居民与外地居民的“同城同待遇”。
要围绕实现人口型新型城市化的总目标，从统筹城乡发展的角度，科学系统地推进城乡户籍制度改革。针对不同类型的对象，杭州的人口型新型城市化有两种主体实现路径。第一种主体路径是农民市民化。针对的对象是农村户籍居民，既包括杭州市域范围内的农村户籍居民，也包括杭州市域范围外的农村户籍居民。第二种主体路径是流动人口流入地市民化。针对的对象是流入杭州市区的流动人口，既包括杭州市域五县（市）流入杭州市区的流动人口（包括城镇户籍居民和农村户籍居民），也包括杭州市域范围外流入杭州市区的流动人口（包括城镇户籍居民和农村户籍居民）。两种市民化路径在针对的人群上既有区别，也有重叠。要针对两种不同的市民化路径，采取差别化的户籍制度改革举措。
（一）农民市民化
根据户籍所在地、流动状态、土地关系的不同，农民市民化可细分为三类群体，市民化路径如下。
1.市域范围内农民市民化
市域范围内的地域包括上城、下城、江干、拱墅、西湖、滨江6个老城区，萧山、余杭2个新城区，桐庐、淳安、建德、富阳、临安5个县（市）。市域范围内农民是指户籍在杭州市域范围内的农村居民。根据流动范围和土地关系的不同，市域范围内农民市民化区分为流动型农民市民化和非流动型农民市民化两类。
（1）流动型农民市民化
针对对象：杭州市域范围内跨越本县（市）、区流动的农民。其中，失地型可以采取“土地指标换户籍”的方式实现市民化。农民自愿将个人所占家庭承包经营土地及宅基地交还当地农村，而将其土地指标带到流入地市县。流入地市县根据外地农村人口上交土地指标等情况，赋予外地农村居民“城镇居民身份和市民待遇”；流入地市县把外地农村居民带来的用地指标落实到本地实物形态土地上，转换为本地城市建设用地，以弥补解决外地农民问题所需的城市发展空间。
非失地型可以采取购房入户、投资入户、人才入户、积分入户等方式实现市民化，并在流入地市县享受“有收入”“有房住”“有书读”“有医疗”“有社保”“有安全”“有救助”“有组织”的“八个有”政策。
（2）非流动型农民市民化
针对对象：杭州市域范围内未进行跨越本县（市）、区流动的农民。其中，失地型可以采取“实物形式的土地换户籍”。本地农村居民交出实物形态的土地，换取城镇户籍、住房、社保，进而转为市民。其主要途径有：实施撤村建居，推进失土农民身份转换；推行农转居公寓建设，解决失土农民住房问题；建立失土农民社会保障制度，解决失土农民社会保障问题。实现失土农民在失业保险、基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障、就业援助等社会保障与城镇居民相衔接。
非失地型可以采取购房入户、投资入户、人才入户、积分入户等方式实现市民化。
2.市域范围外农民市民化
针对对象：杭州市域范围外的农民。其中，失地型可以采取“土地指标换户籍”的方式实现市民化。外地农村户籍的流动人口自愿放弃原户籍所在地的土地承包经营权和农村宅基地使用权，以土地指标换杭州市域范围内城镇户籍、住房、社保，享受与杭州市域范围内城镇居民的“同城同待遇”。
非失地型可以采取购房入户、投资入户、人才入户、积分入户等方式实现市民化，享受“八个有”政策，实现“同城同待遇”。
（二）流动人口流入地市民化
根据户籍所在地、户籍身份、土地关系的不同，流动人口流入地市民化可细分为四类群体，市民化路径如下。
1.市域范围内的流动人口流入地市民化
市域范围内的流动人口流入地市民化分为城镇户籍居民和农村户籍居民跨区域流动人口的市民化。
（1）市域范围内城镇户籍居民市民化
针对对象：杭州市域五县（市）流入杭州市区的城镇户籍居民。可以采取购房入户、投资入户、人才入户、积分入户等方式实现市民化，并享受“八个有”政策。
（2）市域范围内农村户籍居民市民化
针对对象：杭州市域五县（市）流入杭州市区的农村户籍居民。其中，失地型可以采取“土地指标换户籍”的方式实现市民化；非失地型可以采取购房入户、投资入户、人才入户、积分入户等方式实现市民化，并享受“八个有”政策。
2.市域范围外的流动人口流入地市民化
市域范围外的流动人口流入地市民化是指外地来杭州的城镇户籍和农村户籍的流动人口的市民化。
（1）市域范围外城镇户籍居民市民化
针对对象：杭州市域外流入杭州市区的城镇户籍居民。可以采取购房入户、投资入户、人才入户、积分入户等方式实现市民化，并享受“八个有”政策。
（2）市域范围外农村户籍居民市民化
针对对象：杭州市域外流入杭州市区的农村户籍居民。其中，失地型可以采取“土地指标换户籍”的方式实现市民化；非失地型可以采取购房入户、投资入户、人才入户、积分入户等方式实现市民化，并享受“八个有”政策。
三 杭州深化城乡户籍制度改革的对策建议
城乡户籍制度改革的实质是城乡一体化改革，要围绕人口型新型城市化的目标，在认识把握经济结构、社会结构的客观现实和变化趋势中加以推进。我们认为，当前杭州深化城乡户籍制度改革可以从以下几个方面着手。
（一）切实抓好《杭州市流动人口服务管理条例》的贯彻落实
2012年6月，《杭州市流动人口服务管理条例》（以下简称《条例》）的出台，有效地推动了杭州流动人口服务管理工作，对深化户籍制度改革、推进流动人口市民化提供了重要支撑。但当前《条例》的执行也存在一些问题，突出表现在信息不对称，进而导致流动人口对《条例》规定的待遇知晓程度不高。在调查中，除了“参加养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险”（50.8%）、“办理机动车驾驶证及注册登记手续”（41.0%）、“持临时居住证满足一定条件可以获得居住证甚至杭州户口”（38.4%）、“提供办理市区公园年票等便民服务”（31.0%）直接关乎流动人口切身利益的保障性待遇和生活便民服务项目知晓程度稍高外，大部分流动人口对可以享受的相关待遇并不十分了解。“享受创业就业扶持、职业指导、职业介绍等”“参加劳动法律法规、安全生产、职业技能等培训教育”“参加专业技术资格评定、职业资格考试”是杭州为促进流动人口立足城市、融入城市而着力改善、重点扶持的政策项目，近年来这些政策得到广泛而深入的宣传，按理说广大流动人口应该普遍了解，但本次调查却发现，对以上三项政策表示了解的分别只有19.0%、20.0%和22.4%，均不足1/4。而对“缴存、提取住房公积金”“享受大病救助等特殊困难救助”这些含金量高的亮点政策，流动人口的了解情况也难符人意，表示了解的只有27.6%和28.2%（见表3）。
因此，要全面总结《条例》的实施成效，巩固已有的成果，特别要针对当前存在的信息不对称、执行力不够等问题，进一步抓好《条例》的贯彻落实，加强《条例》的宣传工作，让流动人口知法、学法、用法，知政策、学政策、用政策，切实保障在杭流动人口“八个有”，实现流动人口流入地市民化。
表3 流动人口对在杭工作、生活可享受待遇的了解程度
（二）针对杭州市域内的失地农民，要继续坚持和完善“征地留用地制度”“失地农民拆迁安置房转商品房制度”“社保制度”，落实好失地农民的市民化
为妥善解决失地农民的市民化问题，要以政府文件形式，明确村集体经济组织在土地被征用后，可以以划拨方式取得留用地，面积控制在被征用的可转为建设用地的农用地总面积的10%～15%。留用地可用于发展除一次性销售的商品住宅外的所有第二、第三产业，包括标准厂房、商场、宾馆、写字楼等经营性项目，让区域性合作经济组织通过发展楼宇经济不断增强经济实力，增加失地农民的经济收入，从而使被征地农民能够分享到城市化进程中土地非农化的增值收益。村集体可以独立开发，也可以通过法定程序搞联合开发，但前提是村合作经济组织必须控股50%以上，以确保被征地者的积极性，从而更好地做好土地经营。杭州市是全国范围内较早落实征地留用地制度的城市之一，目前杭州市区征地农转非人员通过留用地安置，基本实现了就业；村集体兴办的第二、第三产业成为增加农转非居民收入新的稳定渠道，他们的生活水平较征地前都有很大提高。
为加快拆迁安置房建设，推进城市化进程，提升人民群众的生活品质，维护社会稳定，应打破目前单纯通过补偿金推动征地拆迁的模式，允许失地农民将拆迁安置房置换成为城镇产权住房。城市政府应将拆迁安置房视作安置地城镇保障性住房，予以办理国有划拨土地使用权证和房屋所有权证。失地农民只需缴纳相应的办证费用，便可办理《房屋产权证》《房屋契证》《国有土地使用证》，可将拆迁安置房像商品房一样上市交易或用于抵押贷款，这样不仅可以解决失地农民的住房问题，而且能够大大增加拆迁户的财产性收入，解决其生活来源和保障问题。目前杭州允许失地农民为拆迁安置房办理“三证”，使拆迁户拥有100%产权的商品房。拆迁安置房办理“三证”之后，即使有的拆迁户的房屋面积比拆迁前要小，但其市场价格要高得多，这也是促使拆迁户拆迁的重要原因。
关于本地户籍农民转为市民，其身份转换后的社会保障待遇，可以参加征地农转非“双低”养老保险，也可以自愿选择参加城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗。
根据杭州市域范围内的产业、人口和环境承载力“联动”调控的要求，建议6个老城区要按照政策规定，继续坚持、不折不扣地落实“征地留用地制度”“失地农民拆迁安置房转商品房制度”“社保制度”等政策；萧山、余杭2个新城区要参照6个老城区的标准执行，逐步与6个老城区并轨；5个县（市）要根据实际情况，先以本地城镇户籍居民享受的待遇为标准进行，再积极创造条件，逐步向6个老城区的待遇标准靠拢。
（三）继续深化落实好购房入户、投资入户、人才入户等既有入户政策，并全面推行居住证改革试点和积分入户政策
在实现人口型新型城市化的路径中，除了本地农村居民通过征地“农转非”实现市民化的途径外，近年来杭州针对购房入户、投资入户、纳税入户、人才引进入户、高技能人才入户、应届毕业生入户、亲属投靠入户等市民化路径也出台了多种政策举措（见表4）。杭州要继续落实好购房入户、投资入户、人才入户等特殊政策，并在新一轮城乡户籍制度改革中，对大型国有企业的技术员工、环卫工人等基础性公益岗位的历史遗留问题和重点社会群体的入户政策进行特殊倾斜。
表4 杭州市现行的入户政策规定
续表
杭州要学习借鉴广州、上海积分入户的经验，面向流动人口全面推行积分入户政策。杭州市已经对积分入户政策进行了调研，并在四季青街道三叉社区进行试点，下一步要全面推行居住证改革试点和积分入户政策，推动居住证与社保卡融合对接试点等工作。杭州市域范围内的小城镇也可以学习借鉴山东、四川、云南等地的做法，推行租房入户、劳动关系入户等特殊政策，加快推进市民化进程。
（四）试点探索建立“身份证+居住证+市民卡”的现代人口服务管理平台
推进户籍制度改革，必须在创设新的待遇管理服务系统的前提下，取消现行户籍制度，剥离附加在户籍上的待遇，回归户籍制度登记和统计人口的本原功能，建立现代人口服务管理制度。可以借鉴一些发达国家的做法，从我国实际出发，修改居民身份证法，在居民身份证中存储指纹信息或其他生物学特征信息，完善居民身份证使用、查验制度，以公安人口信息为基础，融合人口和计划生育、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、民政、教育、交通、工商、税务、统计等部门和金融系统的相关信息资源，建立以公民身份证号码为唯一代码的国家人口基础信息库，健全实有人口动态管理机制，从而实现以身份证取代户口簿，由“管户”到“管人”、由人口静态管理到动态管理的历史性转变。
杭州要积极探索，争取率先试点将“两证一卡”作为落实待遇的载体和待遇管理的主要凭证。由身份证承担普惠制待遇管理，来落实基本国（公）民待遇；由社保卡和居住证、临时居住证承担差别化待遇管理，其中社保卡（市民卡）落实本地居民待遇，居住证和临时居住证落实移民（以农民工为主）待遇。为了保证待遇的可转移、可接续，可以借鉴美国社会保障号（Social Security Number）的运行经验，借助信息技术的发展，将身份证与社保卡功能联通、融合，实现社保卡在全国范围内统一、规范。
（五）建立合理的改革成本分担机制，将土地出让金纳入户籍制度改革的成本支付平台
外地居民转为本地居民、农村居民转为城镇居民，不仅仅是户籍身份的转变，更意味着户籍身份转变后在住房、就业、教育、医疗、养老等方面政策待遇的大幅提高，这需要大量资金提供支撑与保障。巨额的资金投入，必然考验着城市政府财政的承受能力。
目前，流入地城市政府主要通过四种渠道来解决户籍制度改革和市民化的成本问题：一是从流入地城市财政中支付；二是从国有资产的经营性收益中支付；三是通过中央财政转移支付；四是从流入地城市土地收益中支付。在解决成本问题上，前三种渠道的支付能力微乎其微。建议杭州在落实中央有关财政转移支付政策的同时，将土地出让金纳入成本支付的主渠道。土地出让金收支是推进社会财富“二次分配”和改善民生的重要手段，要正确认识、高度重视土地出让金，探索将土地出让金用于解决户籍制度改革成本的具体政策方案。
（六）借富阳、临安“撤市设区”的契机，梳理新老城区的城乡户籍管理体制
推进城乡户籍制度改革，重要的落脚点是解决社会各群体间的待遇问题。根据户籍制度改革的总体思路，要先易后难、循序渐进地推进本地城镇居民与本地农村居民、本地居民与外地居民的“同城同待遇”。而杭州要解决本地居民的户籍和待遇问题，首先就要妥善解决老城区和新城区的户籍管理体制和居民待遇问题。
萧山、余杭“撤市设区”后，在就业安置、医疗保险、养老保险等政策方面并未与杭州6个老城区完全接轨，同城不同待遇的矛盾一直没有得到妥善解决。杭州推进新一轮的城乡户籍制度改革，要借助富阳、临安“撤市设区”的契机，同步推进相关行政体制和财政管理体制的改革，妥善处理原“省管县”财政体制遗留下来的利益调整可能带来的新问题，理顺市、区政府行政和财政关系，突破体制障碍，推动户籍制度改革进一步深化，为杭州实现人口型新型城市化营造良好的制度环境。
参考文献
中国发展研究基金会：《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》，人民出版社，2010。
王国平：《城市论》（下册），人民出版社，2009。
蔡禾：《从“底线型”利益到“增长型”利益——农民工利益诉求的转变与劳资关系秩序》，《开放时代》2010年第9期。
王国平：《以服务管理政策法规化推进流动人口待遇落实》，《城市学研究》2013年第5辑。
彭希哲、郭秀云：《权利回归与制度重构：对城市流动人口管理模式创新的思考》，《人口研究》2007年第4期。
（责任编辑 方晨光）
[1] 2014年杭州市哲学社会科学规划重点课题（A14SH03）、浙江省城市治理研究中心专项课题（2014ZL02）。