第一章 导论

第一节 选题依据

一 选题背景

土地是一种特殊的自然资源，人类的生产和生活与土地紧密相连。传统农业社会中土地作用的重要性不言而喻，“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”，大财主等同于大地主。现代社会工业生产需要的厂房、居民生活需要的住房和各种休闲娱乐设施等等更是离不开土地。英国古典经济学家威廉配第（William Petty）有句名言：土地是财富之母，劳动是财富之父。确实，土地必须和劳动、技术其他生产要素相互协作才能发挥最大效益。这种土地资源的配置就涉及土地制度了。

从历史上古代的井田制、均田制一直到近代太平天国的《天朝田亩制度》、民国时期孙中山先生提出的“耕者有其田”的土地制度历史演化来看，由于人地禀赋、科技水平等约束条件存在，土地的价值一直没有得到充分发挥，除了江南鱼米之乡、成都天府之国等少数区域，大多数地区的土地使用效率不高，农业单产较低，应对自然灾害和意外事故的能力不强，真正在土地上劳作的农民往往食不果腹，衣不遮体。

土地和农民构成了近代中国社会的基本特征和表现之一。中国共产党成立伊始因为受共产国际工人运动为主思路的影响，并没有特别重视农村和农民问题。大革命失败后，以毛泽东为主要代表的中国共产党人，开创了一条农村包围城市、武装夺取政权的中国革命新道路。1931年，中国共产党在总结土地革命经验的基础上制定了土地纲领《兴国土地法》:“依靠贫雇农，联合中农，限制富农，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民土地所有制”。抗日战争爆发后，为了巩固和扩大统一战线，中国共产党调整了农村政策，在敌后抗日根据地实行了“农民交租交息、地主减租减息”的政策，将“没收地主阶级土地”暂时搁置。抗日战争胜利后，1945年5月4日，中共中央发出《关于清算减租及土地问题的指示》，将抗日战争时期的“减租减息”政策改为没收地主土地分配给农民的政策，基本恢复了三十年代的土地改革做法，有力地激发了农民支持解放战争的积极性。

中华人民共和国成立后的1950年6月30日，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，规定土改的目的是废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，解放农村生产力，发展农业生产。1950年至1978年，土地政策经历了从私有的农民土地所有制到土地农民私有、集体统一经营使用再到完全的土地集体统一所有、统一经营，实现了农业集体化；计划经济时期中国城市土地使用采取无偿划拨方式。这期间由于自然灾害加上信息传导不充分和激励体系不完善，四川、安徽、河南等区域出现了严重的大饥荒。改革开放后，面对僵化的计划体制，各级官员、企业家和人民群众以巨大的勇气开展各种土地市场化的改革探索。1979年颁布的《中外合资经营企业法》以法律的形式首次打破大陆延续了将近30年的国有土地无偿使用制度。《中华人民共和国土地管理法》于1986年6月25日经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过，1987年1月1日实施。1987年11月26日，深圳市政府首次公开招标有偿出让的土地使用权，深华工程开发公司在9家投标公司的激烈竞争中获得一块46355平方米住宅用地为期50年的使用权。这一做法首开先河，揭开城市国有土地使用制度改革序幕。1988年12月29日，第七届全国人大常委会第五次会议根据宪法修正案对《中华人民共和国土地管理法》做了相应的修改，规定：“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让；国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这些规定为国有土地进入市场奠定了法律基础。

土地制度的城乡二元分割加上工业化和城市化对土地的急剧增加的需求，地方政府成为土地资源配置的事实上的核心。土地财政（Land Finance）[1]这一中国特有的现象应时而生。土地财政的产生基础是土地市场化和地方政府对土地资源的控制。土地财政是中国的一种特殊现象，是在土地公有制（所有土地属于国家所有或集体所有）和经济市场化背景下产生的，工业化、城镇化、住房商品化快速推进，地方政府官员在晋升考核压力下需要招商引资发展经济、基础设施和公共设施建设等等方面开拓新的融资来源渠道，当发现土地的市场价值快速增加而自己又可以有充分的控制时候，大力发展土地财政显然是必然的选择了。至于有的研究认为分税制下地方财政收支不匹配存在财政缺口所以迫不得已发展土地财政。这种看法只考虑了约束条件没有考虑地方政府的效用函数，存在偏颇之处。

中国作为一个发展中国家，共产党领导人民一直以来致力于中华民族的伟大复兴。根据经济史学家安格斯·麦迪逊估算，中国GDP在鸦片战争前曾经占据世界GDP总额的三分之一，但是GDP的构成主要是缺少技术含量的农业、手工业，而同期英国的GDP构成主要是当时世界技术领先的钢铁、机器等等，所以一旦发生鸦片战争，大清朝在船坚炮利的英帝国面前不堪一击。可见，中华民族的伟大复兴应该是质量和效率导向的，而我们打开经济结构，第一产业、第二产业和第三产业之间比较，就会发现第二产业中的制造业由于有固定成本，可以依靠提高技术快速扩大产量的同时降低单个产品成本，换言之，制造业效率提升空间较大，而第一产业和第三产业的效率上升空间不大。另一方面根据美国经济学家威廉·鲍莫尔在1967年一篇研究经济增长的论文中提出来的鲍莫尔病理论，一个两部门宏观经济增长模型，其中一个部门是“进步部门”（Progressive Sector），另外一个部门是“停滞部门”（Stagnant Sector），进步部门的生产率相对快速增长将导致停滞部门出现相对成本的不断上升。他认为，如市政府服务、教育、表演艺术、饭店和休闲等很多服务部门都具有这一特征，整体上看，相对于制造业，服务业劳动生产率更难以提高，正如在表演艺术市场上，三百年前的莫扎特四重奏要四个人演，三百年后依然要四个人！随着制造业的生产率改进，服务业在整个经济中的比重反而上升了。本书使用的实体经济概念狭义上的内涵基本等同于制造业，广义上则包含除房地产和金融业以外的其他产业，当然重点内核是制造业、第一产业关系密切的农产品加工以及因为产业分工和产业融合而从制造业分离出去的生产性服务业。新一轮科技革命和产业变革浪潮之下，数字经济、共享经济、产业协作正在重塑传统实体经济形态，全球制造业都处于转换发展理念、调整失衡结构、重构竞争优势的关键节点，中国制造业提质升级的任务十分紧迫。综合来看，中国的高铁、核电、信息通信等领域已经具备了全球竞争力，但其他多数领域在技术创新、质量品牌、环境友好等方面落后于发达国家，离制造强国的建设目标还有很大差距。把实体经济确定为国民经济之本，就要让政策、资金、技术、人才等要素不断汇聚起来，实现实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展。

尤需强调的是，对实体经济伤害最大的“脱实向虚”现象，很大程度上反映了市场的盲目性，通过加强宏观调控发挥“有形之手”的作用格外重要，重建市场主体的硬约束更重要。随着金融业和房地产业这两个虚拟经济产业的不断膨胀，中国经济脱实向虚现象早就显露苗头了。例如，早在2012年1月的第四次全国金融工作会议上，就已经提出“从多方面采取措施，确保资金投向实体经济，有效解决实体经济融资难、融资贵问题，坚决抑制社会资本脱实向虚、以钱炒钱，防止虚拟经济过度自我循环和膨胀，防止出现产业空心化现象。”

二 选题价值

2016年底的中央经济工作会议强调要着力振兴实体经济以及促进房地产市场平稳健康发展。会议提出“坚持创新驱动发展，扩大高质量产品和服务供给”、“房子是用来住的，不是用来炒的”。从财政部公布的数据来看，2018年全年土地出让收入65096亿元。广义的土地财政不仅包含土地出让收入还包含建筑、房地产行业的相关税费， 2018年土地和房地产相关税收中，契税5730亿元，同比增长16.7%；土地增值税5642亿元，同比增长14.9%；房产税2889亿元，同比增长10.9%；城镇土地使用税2388亿元，同比增长1.1%；耕地占用税1319亿元，同比下降20.2%。土地财政收入近年来稳居地方一般预算收入50%以上，规模不可谓不大。土地财政在地方政府招商引资、基础设施建设等方面，起到了积极作用。同时指责土地财政推高房价、腐蚀实体经济、带来腐败的观点也屡见不鲜。经济新常态下亟需研究土地财政和实体经济的关系，分析房地产价格持续上涨背后的财政机制和激励体系，以便建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制。

本研究的学术价值在于丰富制度经济学和发展经济学部分内容：①从土地融资、金融工具和货币内生化的视角对土地财政对不同区域不同产业影响的历史阶段性进行分析；②根据激励理论框架，引入地方政府利益优化的新政治经济学理论修正财政联邦主义和晋升锦标赛的不足；③阐述土地财政对于房地产行业的市场环境扭曲带给产业发展的资源错配机制，提供提升投资效率的市场竞争基准环境。本研究的应用价值在于提供振兴实体经济的具体思路：①为完善不同区域的房地产调控政策提供理论基础；②为城市化过程中的产业升级政策路径提供参考；③为调整中央地方关系、推进国家治理体系现代化提供启示。