第二章 公共服务质量奖励的理论基础

第一节 委托—代理理论

一 公共服务中的“委托—代理”关系

从宏观意义说，公共管理是中央或地方政府为实现公共利益而进行的立法、司法、行政活动。在过去的几十年中，随着各国（尤其是发展中国家）政府活动的急剧增多，税收覆盖率与公共开支大幅上升，民众对政府公共服务的期望与要求也日渐提高。这种环境的复杂性和变化性给公共服务质量的管理带来了巨大挑战。然而，公共管理的运作过程是在既定的国家政治环境下。在这个将政治决策转换为管理实践的过程中，公民、政策制定者，以及政策执行者之间存在多重“委托—代理”关系。

首先，在公民委托政府对国家实施管理，以提供公共服务、满足公共利益的过程中，公民作为“初始委托人”，与政策制定者之间存在“初始委托—代理关系”。其次，在政府进行公共管理的活动中，政策制定者又作为“次级委托人”，设置国家福利政策；政策执行者则作为“代理人”，实施政策以达到预期目标。政策制定者与政策执行者之间存在“直接委托—代理关系”。最后，在公共政策的落实过程中，公民作为“间接委托人”，与政策执行者之间存在“间接委托—代理关系”，见图2-1。

图2-1 公共管理中的“委托—代理”关系

表面看来，每一层“委托—代理”关系都是一种简单而直接的关系。但在现实中，由于信息不对称（information asymmetry）、目标冲突（goal conflict）或道德困境（moral hazard）等原因，“代理人”的失调行为反而成为“委托人”实现预期目标的主要障碍。这个问题，就是“委托—代理”理论（Principal-Agent Theory）的核心理念。

具体到公共服务提供过程中，这三重“委托—代理”关系依旧存在，随之隐含的信息不对称等问题也亟待解决。但解决方式则根据公共服务内外部环境的不同而有所差别。

在公共服务外部，公民始终作为“委托人”，与政策制定者和政策执行者之间都存在“委托—代理关系”。虽然为民服务是政府的施政目标，但受政策环境、政策对象等因素影响，不能保证所有的公共政策都能实现帕累托最优（Pareto Optimality），完全满足公共利益。因此，需要“委托人”（公民）及时调整“代理人”（公共服务制定者和公共服务提供者）的行为。可由于“间接委托”问题，公民无法直接进行管理。因此，需要以外部监督、民主参与等形式矫正“代理人”的失调行为，提高公共服务质量的外部价值（公民对服务的满意度、预期—差距）。

在公共服务内部，每一层级的公共服务制定者和公共服务提供者之间都存在“委托—代理”关系。一方面，“代理人”（公共服务提供者）可能受个人私利、部门私利，或短期利益等因素的支配做出与“委托人”（公共服务管理者）目标冲突的行为，鉴于“直接委托”关系，“委托人”（公共服务管理者）可以通过奖励或惩罚等激励手段调整“代理人”（公共服务提供者）的“逆向选择”行为。另一方面，由于公共服务管理者具有双重身份（既是公民的“代理人”，又是公共服务提供者的“委托人”），没有直接监督者制约其失调行为，容易产生监督缺位问题。因此，在这种情况下，更需要强化“初始委托人”（公民）的监督作用，以提高公共服务质量的内部价值。

二 委托—代理问题的解决

哪种管理方法更有效呢？既然在内部服务质量的管理中，由于“代理人”与“委托人”或监管机构之间的信息不对称，很可能有动机作出受个人私利或部门利益影响的行为。“委托人”就会倾向于监控“代理人”的行为，以维护公共利益。但是，这种针对“代理人”的监控行为是有成本的，“委托人”需要付出特殊成本来识别代理人的行为是否与其初始目标相一致。^[1]

然而，Mitnick也指出，不同于经济模型，^[2]公共组织中，如果“委托人”不受自身利益驱使去监督“代理人”的行为，他们就不可能承担由“代理人”持续推卸责任而产生的监督费用；这样一来，大量的监督成本就会转移给一般公众。也就是说，当委托—代理模型从市场交易转移到监管领域时，其并不具备其在私领域中的优势。

此外，作者还认为，由于支出跟踪问题，政府的资源分配从来没有到达最前端的服务提供者（“代理人”）。即便资源分配到达服务提供者，也很少出现奖励服务提供者（“代理人”）的情况。^[3]即从实践层面来看，奖励“代理人”（公共服务提供者）的情况不是常态。

综上，由于公共服务提供过程中“委托—代理”关系的天然存在，公共服务管理者和公共服务提供者都有动机做出与公共利益冲突的行为。若以监督手段来处理，又无法解决监督费用和监督成本问题，毕竟公共组织不同于私人组织的利益导向。那么，除了传统的监管手段，选择何种方式才能摆脱这一理论困境？公共服务动机理论为之提供了方向。