第五节 长江经济带城市群生态协同治理的模式及路径设计

由于生态环境具有复杂性和多样性且其治理涉及较多利益主体，因此单一治理模式已无法实现理想的效果。如何协调各主体从单一治理模式向协同治理模式转变成为生态治理的重点。针对各种复杂的生态环境，众多国家已尝试并成功建立了一些颇具借鉴意义的协同治理模式。本节将对各种生态协同治理模式进行分析，并从中总结出长江经济带城市群生态协同治理可借鉴的部分，结合当前的生态现状，设计出合理可行的生态协同治理路径。

一 生态协同治理模式

随着生态环境问题的复杂性和不确定性的日益提升，跨域治理模式正在从管制、单一治理、碎片化治理向互动、多元治理、协同治理转变。在多中心治理、协同治理等基础上建立起来的协同治理模式越来越成为生态治理的主流。协同治理的实质是打破垂直集权的治理形态，按照平行分权的思维，形成多元主体之间相互协调、相互制约的局面，以避免传统单一治理模式造成的环境治理困境。因此，协同治理就是由国家、市场、社会等组成的网络型治理架构，基于利益协调、目标一致、主动自觉原则来实现跨界、跨部门的无缝隙衔接治理（司林波等，2018）。关于流域生态协同治理模式，目前国内外主要有三类管理模式：管理局式跨区域生态治理模式、委员会式跨区域生态治理模式、协会式跨区域生态治理模式（王家庭、曹清峰，2014）。

（一）管理局式跨区域生态治理模式

管理局式跨区域生态治理模式下的治理主体在生态治理过程中拥有较大的权力。采用管理局式跨区域生态治理模式的地区主要有：美国田纳西河流域、英国泰晤士河流域、美国加州南海岸。

田纳西河是美国第八大河，全长1043千米，流经七个州，流域面积10.4万平方千米。1933年，在罗斯福总统“有计划地发展地区经济”思想指导下，田纳西河设立了田纳西河流域管理局开发该河流。因美国实行联邦制，相较于以严格的等级式结构构建不同级别政府单位间的上下级关系，同一级别政府单位的横向联系更为紧密：无论是州、自治市或是县，同级别政府单位之间都存在相互作用和相互影响。因此，美国设立了一个跨州的综合部门——美国田纳西河流域管理局（TVA）来协调，该管理局的权限由美国联邦政府通过立法来规定，并采取多元的决策机构。TVA的决策机构是由总统任命的主席、总经理和总顾问三人组成的理事会。TVA根据田纳西河流域梯级开发和综合利用原则，制订规划，负责整个流域的生态治理以及流域水资源的集中开发和综合利用，对田纳西河流域水资源分时段、分地域地确定各地区开发重点。同时，TVA在对其官员和雇员进行任命、挑选和提升时，仅以效率和个人的长处作为标准，不得进行政治上的考察或考虑其政治资格。TVA下设水利、电力、航运和工业发展、财务、环境保护、工程建设、农业和化学发展、森林和野生植物、渔业、旅游等处，在经济上完全自主，具有官方权力与法律效力，同时也按照民间企业的模式进行管理（马静、邓宏兵，2016）。政府针对田纳西流域开发和保护制定了相关法案，明确了田纳西流域管理局的主要职责和各部门的目标。政府与各部门的权力和职能范围各异，不同部门之间相互独立，权力受到限制。这种治理模式有效保障了田纳西流域自然资源的有效开发和管理（尤鑫，2011）。

20世纪50年代，英国泰晤士河的水污染严重，通过逐步探索治理，英国政府制定了流域综合管理办法：首先，由环境部为主的政府部门负责制定流域治理的统一政策；其次，由国家环境署（国家流域管理局，并入环境署）负责流域的综合治理和水污染防治；再次，成立泰晤士水务局，对流域内水服务、供水、污水处理等问题进行管理；最后，保证立法，严格执法，严控污染物排放（李霞，2014）。泰晤士水务局对全流域治理具有管辖权，整体上，该类型机构在决策上具有较高的独立性和权威性，当涉及地方或部门利益时，能较大限度减轻其对生态治理的掣肘。经过多年治理，泰晤士河的污染程度显著降低，可见该模式的实践效果较好。

加州是美国人口众多，经济发达的地区。20世纪20年代美国南加州遭受了严重的雾霾，任何城市都不能仅仅依靠自身的能力单独解决雾霾问题，1997年加州南海岸大气质量管理区（SCAQMD）由此成立。SCAQMD由四个主要职能部门组成，即管理委员会、立法部门、执法部门和监督部门。管理委员会有13个成员，由该质量管理区所涉及区域的各个市或者县的官员组成，主要职责是采用政策和规则来推动空气治理，以达到清洁空气标准，保护大众健康。在管理委员会作出相关决定之前，必须听取民众意见，并由此设立了公民研讨会，公民有权利以作证或者提交意见书的形式发表对大气质量管理的看法。管理委员会还需建立一份精确的公众记录，记录他们是如何组织实施公共事务的，用以保证公众参与。立法部门每三年编制一次大气质量管理计划，明确大气质量的改善目标及可行措施，并制定有针对性的具体管理法则以落实污染治理。经过管理委员会审议通过后，这些法则方可执行。执法部门的主要职责是对各企事业单位的许可证进行审查，并监督各企事业单位的环保计划和措施执行情况，对违规者进行处罚。此外，各企事业单位领取许可证时需要交费，每年需要交年费，污染企业还需向管理区交排污费（汪小勇等，2012）。监测部门则负责对大气质量的监测分析。加州南海岸大气质量管理区设立了管理委员会，负责整体统筹协调加州南海岸大气质量管理，并设有相应的立法、执法、监管机构保证各项法规能够得到贯彻执行，同时还设立公民听证会鼓励民众参与，提高民众积极性。一系列措施的实施使加州南海岸大气质量得到了很大提升。

（二）委员会式跨区域生态治理模式

委员会式跨区域生态治理模式以规划和管理为主，其代表主要有两个，分别是为治理欧洲莱茵河流域生态环境问题而成立的莱茵河国际保护委员会和法国治理水域的多层次管理模式。

莱茵河发源于瑞士，干流流经瑞士、列支敦士登、奥地利、法国、德国及荷兰6国，全长1320千米，在欧洲占有重要地位（周刚炎，2007）。20世纪后期，随着人口的增长和工业大规模发展，莱茵河污染越发严重。为治理莱茵河污染问题，由荷兰提议，瑞士、法国、卢森堡和德国等国于1950年7月11日在瑞士巴赛尔（Basel）成立了旨在全面处理莱茵河流域环境保护问题并寻求解决方案的国际合作公约，“保护莱茵河国际委员会”（IKSR）也由此诞生（韩佳希，2007）。流域各国部长组成了IKSR委员会，即最高决策机构，在每年召开一次的会议上决定重大问题。计划决定后，各国进行分工实施，所需费用由各国各部门承担。各成员国轮流担任委员会主席，每届任期3年。委员会下设一个常设机构——秘书处，位于德国科布伦茨市，负责日常工作。秘书处设有由政府间组织（如河流委员会、航运委员会等）和非政府间组织（如自然保护和环境保护组织、饮用水公司、化学企业、食品企业等）组成的观察员小组，监督各国工作计划的实施。委员会还下设水质工作组、生态工作组、排放标准工作组、防洪工作组、可持续发展规划工作组等许多技术和专业协调工作组（王思凯等，2018）。该委员会成立后，实施了多项莱茵河环境保护计划。但莱茵河国际保护委员会没有权力制定法律和实施惩罚，因而其决策方面缺少强制力，流域内的生态治理主要通过成员国制定共同行动计划、依赖成员国政治互信来监督政策实施等方式来进行（王家庭、曹清峰，2014）。

20世纪60年代中后期，法国水源匮乏、水质污染、环境破坏等问题逐渐凸显，水环境管理、水污染治理成为法国流域管理的重点。1961年，法国颁布了新的《水法》改革水资源管理体制，按水系划分为六大流域，在各流域建立了以流域为基础的多层次管理机制，旨在解决水问题和环境问题（Clark and Mondello，2003）。在国家级层面，设立国家国土规划部与环境部，负责制定全国性的水管理政策、环境保护政策及法规和与流域相关的国家标准，审核流域机构水政策，并对相关法律法规的执行情况进行监督；还设立了由国会议员、各个重要机构以及各大区代表组成的国家水委员会，由国会议员任主席，负责起草法规及规章、引导国家水政策发展走向等事务。在国家层级之下，设置了流域委员会和流域水管理局。流域委员会相当于流域范围的“水议会”，是协商与制定方针的机构，也是流域水利问题的立法和咨询机构。流域水管理局是具有管理职能、法人资格和财务独立的事业单位，主要职能为制定流域水资源开发利用总体规划，收集与发布水信息，征收用水及排污费，对流域内水资源的开发利用及保护治理单位给予财政支持，并资助水利研究项目。法国特别强调运用法律手段管理流域水资源、保护流域环境，相关管理机构的职责范围、管理的程序和管理的手段都在法律框架内进行。同时为了增强管理的民主化、科学性与透明度，除了中央及地方代表外，各级流域机构中还吸纳了相关专家、用水者等作为其组成成员，加强多方参与（范红霞，2005）。

（三）协会式跨区域生态治理模式

协会式跨区域生态治理模式主要以协调为主，在我国区域生态治理中已有实践，如太湖流域水环境综合治理中的部际联席会议。

20世纪80年代，太湖流域经济快速发展的同时也对太湖的环境造成了破坏，为解决太湖流域的环境问题，国家发展和改革委员会等部委和江苏、浙江、上海两省一市共同建立了部际联席会议制度，并成立了专门的领导机构和工作机构，每年召开会议布置太湖治理工作任务。此外，为有效落实治理责任，省（市）政府与相关地市政府及省有关部门还签订了目标责任书。针对流域污染现状和存在的主要问题，国务院批复的《太湖流域水环境综合治理总体方案》中提出了“总量控制、浓度考核”污染控制管理体系，明确了分阶段治理目标，提出了控源、截污、引流、清淤、生态修复等治理手段及调整产业结构、工业布局、城乡布局等综合性措施，对需要实施的项目和工程进行了全面规划。在此基础上，江苏、浙江、上海分别制订了具体的实施方案，同时为了使流域综合治理工作更加科学化，加强了工程项目的科学论证和前期工作（朱威等，2016）。

太湖流域水环境综合治理的手段主要包括：一是成立了作为水利部派出机构的太湖流域管理局，主要职责是对太湖水生态安全进行统一治理和协调；二是实行了联席会议制度，建立政府间协调工作机制和信息披露、行政监察制度，加强政府间的合作；三是建立了参与共治机制，提高政府、市场和公众的参与度；四是健全了法律保障。

总之，管理局式跨区域生态治理模式、委员会式生态治理模式和协会式生态治理模式各有侧重。管理局式生态治理模式主要以开发和管理为主，相比委员会式和协会式拥有更大的行政权力，在多方利益发生冲突时，管理局式生态治理模式的权威性和独立性更易使一系列决策得到执行，有利于流域整体的治理。委员会式和协会式主要通过协商、管理为主，在处理复杂的利益关系时可能存在局限，但是它们具有灵活性和适用性，也能使参与人员更加了解流域具体情况，进而通过协商讨论得出更有效的解决办法。总体上，三种模式存在以下几点共同之处：第一，强调法律、法规、规则的作用。三种模式都是通过制定法律、法规或者成员之间协商制定规则，确定流域治理目标、准则，保证流域治理得到贯彻执行。第二，强调跨区域合作。河流流经区域涉及多个城市、州甚至国家，因此只有流域所在区域的多方主体共同合作，共同治理，流域生态治理才能完全发挥效应。第三，强调组织的作用。三种模式中，都设立了相应的组织结构——管理局、委员会、联席会议，用以协调各方的利益，统筹流域整体的综合治理。第四，强调多方参与。除政府在流域治理中发挥着重要作用外，非政府组织（NGO）、公民在流域生态治理中也起着越来越重要的作用，多方参与治理流域生态环境已成为现阶段必须考虑的重要内容。

二 生态协同治理路径设计

长江经济带城市群生态协同治理的路径设计就是在协同治理生态环境的过程中，立足现实状况，基于相关理论机制，借鉴国内外跨域环境治理的先进实践经验，设计出长江经济带城市群生态协同治理的路径，以解决长江经济带城市群生态协同治理中存在的障碍，促进长江经济带城市群的绿色发展。因此，本部分将从长江经济带城市群生态协同治理的政府协同、市场协同和社会协同三个维度进行路径设计，以期推动长江经济带城市群的生态协同治理。

（一）生态协同治理政府协同路径

目前长江经济带城市群已经实行“河长制”，由各地区党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理。作为第一责任人，“河长”对所负责河道（含所分工包片地区）的生态环境负主要责任，包括实现水生态、水环境的持续改善和断面水质达标，并牵头组织所管河道综合整治方案的制定、论证和实施。此外，“河长”要强化横向协调、落实长效管理，对断面水质达标负首要责任。同时借鉴国内外跨境治理的经验，结合现实情况，发现管理局式生态跨境治理模式较适合协调不同政府的集体行动。综合以上因素，长江经济带城市群生态协同治理的政府协同路径主要包括以下几个主要内容（如图3.15所示）。

图3.15 长江经济带城市群生态协同治理政府协同路径

在机构设置上，由中央政府牵头成立一个跨城市群治理机构，该机构只对中央政府负责，保证其独立性和权威性，确保该治理机构对长江经济带城市群的生态治理具有管辖权，以协调各级政府的利益冲突，实现集体行动。

在生态协同治理机制上，跨城市群的治理机构主要采用生态协同治理机制中的科层协调机制，自上而下管理长江经济带城市群的生态治理情况。城市群内各省（市）的省级“河长”主要对跨城市群治理机构负责。政府之间的利益冲突在跨城市群治理机构的领导下，定期召开会议，协商解决，共同行动。除了定期召开会议外，还需要另设机构协调各级政府间的利益关系。因此，在跨城市群治理机构下设5个日常办事处，分别设在五大城市群内部，主要负责该城市群内的日常事务。地级市的“河长”主要是对其上一级别的“河长”负责。由此形成跨城市群治理机构领导下的科层协调机制，以协调长江经济带城市群的生态治理。

在具体职责上，通过国家立法的形式确定跨城市群治理机构的具体职责和权限，长江经济带城市群的省（市）级政府需要移交部分权力给跨城市群治理机构。具体而言，通过定期召开省级河长会议，由跨城市群治理机构进行统一决策、管理、检测和协调，并始终坚持兼顾效率和公平的原则。其中，统一决策主要指跨城市群治理机构通过会议讨论，明确统一的目标并制定相应行动规划，并且为避免各省、直辖市变相放宽生态保护标准来谋求地方利益，通过法律法规的形式制定统一标准。统一管理是指在跨城市群生态治理机构的指导下，保持生态治理强度一致，避免“搭便车”行为的出现。统一检测主要指通过信息公开，形成政府间的监督机制。统一协调主要是实现信息和基础设施的共享，避免长江经济带城市群内生态治理工程的重复建设，提高投入效率（王家庭、曹清峰，2014）。

在具体执行中，长江经济带城市群生态治理都是由各地级市政府结合各自情况来执行的，最终的生态考核要以跨城市群治理机构制定的统一标准来考核，并将考核结果纳入政绩考核内。此外，针对长江经济带频发的生态环境问题，要建立应急救援互助体系以实现长江经济带城市群的应急管理。具体而言，由跨城市群治理机构负责统一协调，通过建立信息共享交换平台汇集、整合应急信息并且提供统一的数据交换方式，并创新应急信息报送制度。同时，健全长江经济带城市群应急资源共享机制，实现应急物资、应急人力、应急技术、应急资金的共享。考虑到长江经济带城市群内的区域间发展差异，各省市应将经济发展较为落后的县域列为主要扶持对象。特别是四川、云南、贵州等长江上游省市的县域，中央和长江下游省市可通过转移支付和对口援助等方式促进其经济发展。对处于禁止开发区和限制开发区的县域，应重点发展生态产业，各省市可通过提供资金、人才、技术等方式对其进行援助，从而带动整个长江经济带城市群的经济高质量发展。

长江经济带城市群生态协同治理的政府协同路径能够解决城市群间、城市群内部生态协同治理存在的障碍，这主要是从政府的角度进行协调。但是，单纯依靠政府进行生态协同治理还远远不够，因此需要从市场协同和社会协同的角度进行路径设计。

（二）生态协同治理市场协同路径

长江经济带城市群生态协同治理的市场协同路径主要借助市场机制协同长江经济带城市群生态协同治理过程中各个主体的行为，具体如图3.16所示。

图3.16 长江经济带城市群生态协同治理市场协同路径

第一，建立跨城市群生态资源定价与交易市场，以整体协调、配置长江经济带城市群的生态资源。长江经济带城市群的生态资源分配不均，成渝城市群、滇中城市群、黔中城市群处于长江上游，长江中游城市群和长江三角洲城市群分别位于长江的中游和下游，因此生态污染的跨界补偿尤为重要。具体而言，建立跨界水污染生态补偿、临界水域补偿和源头水土涵养补偿模式，以Ⅲ类水质标准作为跨界污染经济补偿的目标，根据“谁保护，谁受益”和“谁污染，谁赔偿”的原则，确定跨界水污染生态补偿的运作机制。

第二，通过建立区域一体化市场推动要素市场流动，促进产业结构升级从而实现长江经济带城市群生态协同治理。除了建立跨城市群的生态资源定价与交易市场解决长江经济带城市群的生态资源配置问题外，还应该构建多层次、多元化的区域协调机制，包括：投资资金的区域分配、投资项目和专项转移支付的区域调整、产业的区域转移、生态污染的跨区域补偿等。在实施方面，建立专门的区域协调机构负责落实上述措施，并通过制定共同目标和出台各项政策制度或法规等方式构建良好的政策环境，促进协调机制的有效运作。此外，建立区域一体化市场，促进要素流动，加强各省市间经济和生态的一体化联系，最终实现长江经济带城市群协同发展。

（三）生态协同治理社会协同路径

生态治理过程中由于生态环境的公共属性会出现政府和市场失灵的情况，此时社会协同路径作为一种补充，在长江经济带城市群生态协同治理中能发挥其独特优势，减少政府和市场失灵所造成的损失。长江经济带城市群生态协同治理的社会协同路径是以倡导宣传、舆论监督为手段，以协同公众、政府、企业、非政府组织等主体为目标，如图3.17所示。

图3.17 长江经济带城市群生态协同治理社会协同路径

环境信息在加强环境管理、促进环境保护和提升环境风险防范能力、探索环境保护新道路、推进生态文明建设等方面具有重要的支撑作用。信息无法实现共享的一大障碍在于政府部门各自管理信息导致的部门信息沟通渠道受阻。因此，借助网络资源，依托电子政务网络平台，建立环境管理信息应用系统和环境基础信息数据库，共享环境治理信息资源；建立长江经济带城市群生态治理微信公众号或者微博，以网络平台为基础进行相关的信息披露。公众、非政府组织的主要职责是监督政府和企业生态保护的执行情况，对违反环境保护的相关行为进行披露，而政府除了接受监督外，也可借助平台对公众进行生态环境保护的宣传教育，引导大众保护环境；企业也可以借助平台定期发布公司的环保情况，披露信息，既有利于接受监督也有利于提升该公司形象。具体而言有以下两个方面：

一方面，通过建立公众参与机制，引导公众向环保的生活方式转变，形成大众参与长江经济带城市群的生态协同治理。构建公众参与机制，通过全面拓宽公众参与渠道、引导企业承担生态责任、扶持民间环保组织发展等形式，提高公众参与的积极性，使人人担负起生态治理、环境保护的责任，充分发挥公众在生态治理中的主人翁作用。

另一方面，通过社会舆论监督机制来促进长江经济带城市群生态治理政策的落实。建立社会监督机制，鼓励公众检举违反环保法规的行为，形成长江经济带城市群自下而上的生态协同治理路径。通过政府定期的信息披露，加强公众对政府政策制定、政策执行、政策监督情况的理解，以增强政府生态治理决策的科学性、透明性。通过企业主动定期披露信息，不仅能够方便民众了解企业生态治理的执行情况，而且也能进一步提升企业形象。至此，政府、市场、社会共同参与的长江经济带城市群生态协同治理的路径形成。