第二节 投资静态控制和动态管理

一、南水北调工程投资静态控制和动态管理体系的构建

南水北调工程投资静态控制和动态管理体系由国务院南水北调工程建设委员会颁布的 《南水北调工程投资静态控制和动态管理规定》（国调委发 〔2008〕1号）、国务院南水北调办印发的 《南水北调工程项目管理预算编制办法》（国调办投计 〔2008〕154号）《南水北调工程价差报告编制办法》（国调办投计 〔2008〕155号）及财政部、国务院南水北调办印发的 《南水北调工程投资控制奖惩办法》（财建 〔2006〕1113号）三个配套办法组成。

根据国务院南水北调工程建设委员会第二次全体会议提出的南水北调工程投资要实行 “静态控制、动态管理”，严格控制工程成本，建立工程投资约束激励机制的要求，2006年12月，财政部和国务院南水北调办联合印发了 《南水北调工程投资控制奖惩办法》 （财建 〔2006〕1113号）。之后，按照国家的有关法律法规，在深入调查研究、广泛征求有关专家、相关部委、省 （直辖市）南水北调办和项目法人意见的基础上，经反复修改完善，国务院南水北调办编制了 《南水北调工程投资静态控制和动态管理规定》及其配套办法。2008年6月，国务院南水北调工程建设委员会以国调委 〔2008〕1号文印发了 《南水北调工程投资静态控制和动态管理规定》。2008年10月，国务院南水北调办印发了 《南水北调工程项目管理预算编制办法》《南水北调工程价差报告编制办法》。

（一） 投资静态控制和动态管理规定

《南水北调工程投资静态控制和动态管理规定》明确了静态投资和动态投资的含义，对静态投资控制、动态投资管理和投资控制考评的程序、内容、要求分别作了规定。

静态投资是指国家批准的南水北调工程初步设计概算静态投资。动态投资是指在南水北调工程建设实施过程中建设期贷款利息以及因价格、国家政策调整 （含税费、建设期贷款利率、汇率等）和设计变更等因素变化发生超出原批准静态投资的投资。明确了责任：项目法人是南水北调工程实行投资静态控制、动态管理的责任主体，对其管理的南水北调工程建设全过程投资控制负责，各级项目建设管理单位对所负责建设工程的投资控制承担相应责任。规定了适用范围：“静态控制、动态管理”的投资管理办法适用于由南水北调东线江苏水源有限责任公司、南水北调东线山东干线有限责任公司、南水北调中线水源有限责任公司、南水北调中线干线工程建设管理局负责建设管理的南水北调主体工程以及湖北省南水北调管理局负责建设管理的汉江中下游治理工程，南水北调东线治污工程和截污导流工程、中线丹江口库区及上游水污染防治和水土保持工程、中线防洪影响处理工程除外。

静态投资控制部分规定了静态投资控制的内容、方法、程序、目标。项目法人以静态投资为依据，通过采取设计优化、完善概算结构、组织编报项目管理预算、科学组织施工、加强建设管理等措施，将投资控制在其管理的各设计单元工程静态投资总和的范围内。项目法人负责组织编制其管理的设计单元工程项目管理预算，项目管理预算不得突破该设计单元工程静态投资，并作为工程项目建设和投资静态控制的依据。项目管理预算按照 “总量控制、合理调整”的原则，结合南水北调工程建设管理体制和工程招标实际情况编制。项目管理预算由项目法人报国务院南水北调办批准。项目法人根据工程建设目标和批准的项目管理预算，及时组织制定总体建设方案，合理安排各年度建设投资，报国务院南水北调办核备。项目法人应在满足工程功能、安全标准、质量要求等前提下，实行设计优化，鼓励采用新技术、新工艺、新材料，控制工程量增加，降低工程建设投资。项目法人要加强设计变更管理，认真履行设计变更审批程序，严格执行关于设计变更管理的有关规定，并制定相应的管理办法和措施，切实控制工程建设投资。工程建设发生设计变更所增加的投资，应在该设计单元工程内解决，不得突破该工程静态投资。确属重大设计变更且所增加的投资超出该设计单元工程静态投资部分，经批准纳入动态投资管理。

动态投资管理规定了动态投资管理的内容、方法、程序、目标。项目法人对工程建设实施过程中发生的动态投资，通过逐年编报年度价差报告、据实计列建设期贷款利息投资、严格设计变更管理等措施，对动态投资进行有效管理。动态投资利用国务院批准的南水北调工程动态投资和工程建设结余投资调剂解决。设计单元工程发生的动态投资应在本设计单元工程动态投资和结余投资内解决；不足部分经国务院南水北调办批准利用其他设计单元工程结余投资调剂解决。国务院南水北调办以国家逐年批准的综合价格指数和年度价差作为核定工程建设年度价差的依据。对工程建设实施过程中因价格变动发生的年度价差，项目法人组织逐年编制年度价差报告。建设期贷款利息按实际发生数额据实计列，并纳入年度动态投资管理。国务院南水北调办将年度价差报告批复至各项目法人，将认定的年度价差投资从国务院批准的南水北调工程动态投资中列支，并纳入年度投资计划管理。经批准的各年度价差之和超出国家批准的价差预备费额度时，超出部分利用工程结余投资解决。据实计列的建设期贷款利息之和超出国家批准的建设期贷款利息额度时，超出部分利用工程结余投资解决。因重大设计变更等因素变化引起投资增加且超出国家批准的静态投资额度时，超出部分由国务院南水北调办报国家发展改革委核定，利用其他设计单元工程结余投资调剂解决。按批准的建设工期完工的工程，合理计列待运行期发生的贷款利息及管理维护费用，相关投资利用工程结余投资解决。南水北调工程的动态投资原则上按国务院批准的南水北调工程动态投资执行，如确因价格变动、国家政策调整等因素导致动态投资无法满足工程需要，报国务院统筹研究解决。

投资控制考评旨在建立健全投资控制管理的激励和约束机制，奖优罚劣。投资控制考评是以静态投资加上经批准的年度价差之和，与工程实际完成投资 （不含据实计列的建设期贷款利息投资等）进行比较，若有剩余称为结余投资，并对结余投资情况进行分析，属优化设计、技术创新、科学组织施工等管理措施形成的结余投资按规定比例用于奖励、弥补工程投资缺口等。由于管理不善等主观因素造成超支的按规定给予处罚，超支情节严重的依据相关规定对有关责任人和责任单位给予行政处罚。项目法人对完工的设计单元工程，根据国务院南水北调办颁布的工程初步设计概算和项目管理预算执行情况分析报告编制办法，组织编制初步设计概算和项目管理预算执行情况分析报告，评价投资控制情况，报国务院南水北调办。形成结余投资的设计单元工程，项目法人在报初步设计概算和项目管理预算执行情况分析报告的基础上，分析说明结余投资情况和具体数额，报国务院南水北调办批准。

（二） 南水北调工程项目管理预算编制

项目管理预算是实现南水北调工程投资 “静态控制”的重要手段，并为 “动态管理”的实施提供基础。南水北调工程项目管理预算按照 “总量控制、合理调整”的原则，结合南水北调工程建设管理体制、工程招标实际情况和工程特点编制。项目管理预算由项目法人负责组织编制。以国务院南水北调办确定的设计单元工程为编制单元，一般在主体建筑工程项目招标完成后45个工作日内编制完成。价格水平原则上采用批复的初步设计概算的价格水平。项目管理预算只编制静态投资，且不得突破国家批复的相应设计单元工程概算静态总投资。

1.项目划分

设计单元工程项目管理预算包括建筑安装工程采购、设备采购、专项采购、项目管理费、技术服务采购、生产准备费、其他费用、建设及施工场地征用费、可调剂预留费用和基本预备费十大部分。每个部分之下的项目，原则上根据招标项目和建设管理体制，以及工程的具体情况和工程投资管理的要求设置。

其中，建筑安装工程采购按标段列示工程项目，单独列示尚未招标的概算项目，并单独列示合同外实际完成工程项目。专项采购包括永久和临时房屋建筑工程、水情自动测报系统、安全监测系统、管理信息系统 （永久）、交通工具购置费、项目区整理美化设施工程、水土保持工程、环境保护工程等。项目管理费包括项目法人项目管理费、建设单位项目管理费及联合试运转费。技术服务采购包括工程勘测设计费、工程建设监理费、招标业务费、工程科学研究试验费、技术经济咨询费等。生产准备费包括生产及管理单位提前进厂费、生产职工培训费、管理用具购置费、备品备件购置费、器具及生产家具购置费等。其他费用包括工程保险费、工程质量监督费、定额编制管理费、其他税费。

2.主要编制方法

（1）建筑安装工程采购。基础单价采用初步设计概算相应价格，主要材料价格以限价方式计入工程单价；工程单价原则采用行业预算定额进行编制，在此基础上可考虑超挖、超填、施工附加量等工程实际情况适当调整；工程量已完成的，采用合同量和已履行相关手续的变更量；已完成招标的，采用合同量；未完成招标的，采用初步设计概算量。

（2）设备采购。价格采用初步设计概算值；数量计算原则同建筑安装工程采购工程量计算原则。

（3）专项采购。采用初步设计概算值或与专业部门签订的协议价格。

（4）项目管理费。项目管理费以批复的设计单元工程初步设计概算中的项目管理费额度为基础，超出部分在招标节余中分摊。分摊方法：以项目法人管理的每个设计单元工程项目管理预算一至三部分 （建筑安装工程采购、设备采购、专项采购）投资之和为计算基数，乘以分摊费率。

代建制项目的项目代建单位管理费，采用招标合同价；项目法人直接管理和委托制项目的建设单位管理费均由建设单位开办费、建设单位人员经常费和工程管理经常费三部分组成。建设单位开办费，按初步设计概算计列。建设单位人员经常费包括建设单位人员工资和日常办公费用。根据建设单位定员、费用指标和人员费计算期，计算建设单位人员费。工程管理经常费按初步设计概算计算方法计算。联合试运转费采用初步设计概算值。

3.建筑及安装工程价格因子权数测算

建筑及安装工程价格因子权数，是计算该工程项目建设期价差的基础依据。权数测算内容包括工程分类、价格因子权数项目选择和价格因子权数测算三个部分。

工程分类原则按建筑工程、安装工程两部分分别划分；按工程性质进行分类，可明确项目名称的建筑或安装分类工程应占全部建筑或安装工程投资额度的70%～80%，其余部分可统一归并称为 “其他建筑工程”或 “其他设备安装工程”，其投资额度不得高于建筑或安装工程投资额度的20%～30%。

价格因子权数项目选择人工、材料、机械、其他直接费、现场经费、间接费、企业利润、税金等。

根据各价格因子权数项目，首先测算项目管理预算基础单价中的价格因子权数，再分别测算分部分项工程所对应的单价分析表中的各价格因子权数，然后以建筑或安装分类工程中各分部分项工程投资额为权重，计算各分类工程价格因子权数。

（三） 南水北调工程价差报告编制

建立科学合理的工程价差计算机制，规范南水北调工程价差编制工作，合理确定南水北调工程价差，是实现南水北调工程投资 “动态管理”的重要手段。

南水北调工程价差报告编制办法按照 “依法计价、公平公正、合理求实”的原则进行编制。价差报告由项目法人负责组织编制。以国务院南水北调办确定的设计单元工程为编制单元，一般在每年6月底以前编制完成上年度价差报告。价格基期采用批复的初步设计概算的价格水平。工期不超过30个月的，原则上在主体工程完工后编制价差报告；工期超过30个月的，在工期过半和主体工程完工后分两次编制价差报告 （根据工程建设投资需求，2009年之后，实际操作中每年均编报价差报告）。

1.价差计算范围

（1）由人工费、材料费和机械使用费组成的建筑及安装工程直接费，以及其他直接费、现场经费、间接费、企业利润、营业税、城市建设维护税、教育费附加等税费发生的价税差。

（2）构成固定资产的机电设备、金属结构设备以及其他生产设备，其设备原价、运杂费用发生的价税差。

（3）各项费用发生的价税差。

（4）由可调剂预留费用和基本预备费中支付的工程和费用所发生的价税差。

2.价差计算的工程分类

价差计算按工程和费用性质划分为建筑工程、安装工程、设备工程、专项采购、项目管理费、技术服务采购、生产准备费和其他费用八个部分。

3.编制方法

（1）计算方法。根据项目管理预算分析确定的分类工程项目和价格因子权数，采用公式法作为南水北调工程价差计算的主要方法。以项目法人为单位按年度实际完成工程量和项目管理预算单价计算的工程投资完成额为基价，逐年计算建设期内各年度价差。在提出各年度价差额度的同时，分别提出各工程项目价格指数。

（2）价格因子价格及价格指数的主要选取原则。以工程所在省、市颁布的有关标准、指数为依据；以国家颁布的价格为依据；以中国价格信息中心发布的工程所在地就近大城市主要材料市场价格为依据；以国家统计局发布的价格指数为依据；以工程所在地的地、市定额站发布的安装材料价格为依据；以项目法人或项目管理单位通过招标签订的没有形成市场价格的特殊材料的合同价格为依据。

二、静态投资控制

（一） 项目管理预算管理

1.管理程序

根据 《南水北调工程投资静态控制和动态管理规定》（国调委发 〔2008〕1号），项目管理预算原则上以设计单元工程为编制单元，由项目法人负责委托具有相应资质的单位，在主体建筑工程招标完成后45个工作日内编制完成，并报国务院南水北调办批准。

项目法人按照 “总量控制、合理调整”的原则，根据设计单元工程初步设计概算编制项目管理预算。总量控制是指编制的项目管理预算不得突破批准的初步设计概算，合理调整包括调整项目和项目工程量及其投资额度，调整工程单价。这些调整是结合南水北调工程建设管理体制和工程招标实际对初步设计概算的完善。

经国务院南水北调办批准的项目管理预算，是项目法人组织制定总体建设方案、编报年度投资计划、编报年度完成投资报表、编报年度价差计算报告、进行投资跟踪风险分析的依据，是考核项目法人静态投资控制绩效的依据。

2.项目管理预算编制

（1）项目划分。

1）初步设计概算的项目划分。初步设计概算的项目划分是依据工程项目情况进行划分的。按照水利部颁布的 《水利工程设计概 （估）算编制规定》（水总 〔2002〕116号），水利工程的初步设计概算静态由工程部分、移民和环境部分两部分构成，其中：工程部分包括建筑工程、机电设备及安装工程、金属结构设备及安装工程、施工临时工程、独立费用、基本预备费；移民和环境部分包括建设及施工场地征用费、水土保持工程、环境保护工程。

2）项目管理预算的项目划分。项目管理预算的项目划分是依据工程投资使用和投资控制及管理需要进行划分的。按照 《南水北调工程项目管理预算编制办法 （暂行）》 （国调办投计〔2008〕154号），项目管理预算分为10部分，即建筑安装工程采购、设备采购、专项采购、项目管理费、技术服务采购、生产准备费、其他费用、建设及施工场地征用费、可调剂预留费用和基本预备费。详情如下。

建筑安装工程采购：指永久工程和临时工程建筑安装的采购，用于建筑施工合同的投资控制。建筑安装工程采购按项目规模和性质分为四种类型：首先是主要建筑安装工程项目，按照独立招标列项，如闸坝工程、渠 （管）道工程、泵站工程、隧洞工程、河渠交叉建筑物工程等；其次是一般建筑安装工程项目，由于工程规模较小，一般情况下，按工程性质列项，如动力线路工程、照明通信线路工程等；再次是临时工程项目，规模较大的工程项目独立列项，零星的临时工程统一归并为其他临时工程；最后是永久与临时结合的工程项目，均视为永久建筑安装工程项目，适当归类。另外，设备安装工程与设备采购一起招标时，原则上将安装工程列入建筑安装工程采购；未招标的建筑安装工程项目应单独列项。

设备采购：指设备的采购，用于设备采购合同的投资控制。原则上按标段列示设备采购项目，由于项目划分较细不易确定设备价格时，可以结合概算对项目进行合并调整。未招标的设备采购项目应单独列项。

专项采购：指专项的采购，用于专项项目及合同的投资控制。一般由以下项目构成：永久和临时房屋建筑工程；水情自动测报系统；安全监测系统 （内部观测和外部观测系统）；管理信息系统 （永久）；交通工具购置费；项目区整理美化设施工程；水土保持工程；环境保护工程。项目可根据初步设计概算对项目进行调整，未列入初步设计概算的项目不得随意增加。

项目管理费：指在工程项目筹建和建设期间，项目法人自身管理开支的费用，用于项目法人自身开支费用的投资控制。项目管理费由以下项目构成：项目法人项目管理费、建设单位项目管理费和联合试运转费。对于建设单位项目管理费，按照南水北调建设管理体制分为三类：项目法人直接管理项目称为现场项目部项目管理费，代建制项目称为代建单位管理费，委托制项目称为委托建管单位管理费。

技术服务采购：指在工程项目筹建和建设期间，项目法人根据管理需要开展技术服务的费用，用于技术服务合同的投资控制。技术服务采购由以下项目构成：工程勘测设计费、工程建设监理费、招标业务费、工程科学研究试验费、技术经济咨询费。

生产准备费：指生产、管理单位为准备正常的生产运行或管理发生的费用，用于生产管理单位的投资控制。生产准备费由以下项目构成：生产及管理单位提前进厂费、生产职工培训费、管理用具购置费、备品备件购置费、工器具及生产家具购置费。

其他费用：指根据国家有关规定需要缴纳的相关费用，用于费用缴纳的投资控制。其他费用由以下项目构成：工程保险费、工程质量监督费、定额编制管理费、其他税费。

建设及施工场地征用费：指根据设计确定的永久、临时工程征地和管理单位用地所发生的征地补偿费用及应缴纳的耕地占用税等，用于征地移民的投资控制。项目按初步设计概算项目列示。

可调剂预留费用：由项目法人负责管理，主要用于设计变更 （含设计漏项）、因国家政策调整增加的投资、解决意外事故而增加的工程项目及费用。

基本预备费：由国务院南水北调办负责管理，主要用于重大设计变更 （含设计漏项）、因国家政策调整增加的建设内容及投资，以及可调剂预留费用不足而工程建设确需解决的其他重大问题。

3）项目划分的比较。通过初步设计概算和项目管理预算项目划分的对比，初步设计概算的项目划分侧重于工程项目，而项目管理预算的项目划分侧重于投资管理，既对初步设计概算的项目划分进行了合理调整，又进行相关完善。主要为：①依据投资控制和合同管理要求，将初步设计概算工程部分中的建筑工程、机电设备及安装工程、金属结构设备及安装工程、施工临时工程，分解成项目管理预算的建筑安装工程采购、设备采购、专项采购三个部分；独立费用分解成项目管理费、技术服务采购、生产准备费、其他费用四个部分；将初步设计概算移民和环境部分中的建设及施工场地征用费单独作为一个部分，水土保持工程、环境保护工程，纳入专项采购部分。②结合南水北调工程特点和工程建设管理的发展要求，项目管理预算对初步设计概算进行了补充完善，增加了新的项目和子项，包括：项目管理费部分的项目法人项目管理费，技术服务采购部分的招标业务费、技术经济咨询费，可调剂预留费用 （由招标结余产生）。

（2）编制方法。项目管理预算编制的方法分为四种：对于建筑安装项目，参照行业定额，根据工程特点，结合工程实际，考虑现阶段水利施工企业可达到的平均水平进行编制，主要用于建筑安装工程采购和专项采购中的建筑安装项目；对于设备项目，根据招标设计和初步设计概算进行编制，主要用于设备采购和专项采购中的设备采购项目；对于费用项目，根据工程建设管理体制、国家有关规定和工程建设实际进行编制，主要用于专项采购中的费用项目、项目管理费、技术服务采购、生产准备费、其他费用；对于其他项目，按照初步设计概算值计列进行编制，主要用于建设及施工场地征用费、基本预备费。

1）建筑安装工程采购。对于工程量，已完成的工程项目，采用合同工程量和已履行相关手续的变更工程量；已完成招标的项目，采用合同工程量；未完成招标的项目，采用初步设计概算工程量。

对于价格，主要建筑安装项目，按单价法编制工程单价；次要项目尽可能采用单价法，个别项目也可采用指标法或比例法进行编制。其中：基础单价 （包括人工、电、风、水、砂石料、材料等价格），采用初步设计概算相应价格，若主要材料价格应限价计入工程单价，限价额度和方法同批复初步设计概算，材料价差列在工程单价中税金之前。工程单价，施工方法采用招标设计的施工组织设计方案，已完成招标的项目可结合中标单位的施工组织设计方案确定施工方法；计算方法，原则采用行业预算定额进行编制，在此基础上可考虑超挖、超填、施工附加量等工程实际情况适当调整。其他直接费、现场经费、间接费，一般采用行业规定的费率进行计算，可以根据工程情况进行适度调整；企业利润，采用行业规定费率；税金，采用初步设计概算费率。

2）设备采购。对于设备数量，已完成安装的设备，采用合同数量和已履行相关手续的变更数量；已招标采购的，采用合同数量；未招标采购的，采用初步设计概算数量。

对于设备价格，采用初步设计概算值。

3）专项采购。根据专项工程的具体情况，分别采用以下方法编制：采用初步设计概算值；采用与专业部门签订的协议价格；按不同项目特点分别计算，即与建筑安装工程采购相近的项目参照建筑安装工程的编制方法计算；与设备采购相近的项目参照设备采购的编制方法计算；与费用相近的项目参照费用项目的编制方法计算。

4）项目管理费。按照项目法人直接管理、委托制和代建制三种工程建设管理模式，采用相应方法计算设计单元工程项目管理费，以批复的设计单元工程初步设计概算中的项目管理费额度为基础，超出部分在招标节余中分摊，仍有不足，按照 《南水北调工程投资控制奖惩办法》（财建 〔2006〕1113号）的有关规定利用工程结余投资弥补。

对于项目法人项目管理费，以项目法人管理的每个设计单元工程项目管理预算一至三部分（建筑安装工程采购、设备采购、专项采购）投资之和为计算基数，乘以分摊费率 （江苏水源公司取1.5%～2%；山东干线公司取0.9%～1.2%；中线水源公司取1.5%～1.6%；中线建管局取0.5%～0.7%；湖北省南水北调管理局取0.9%～1.2%）。以上为项目法人项目管理费控制数，因地方相关规定和地区差异形成的项目法人项目管理费不足部分按照 《南水北调工程投资控制奖惩办法》（财建 〔2006〕1113号）有关规定办理。

对于建设单位项目管理费，代建制项目的项目代建单位管理费，采用招标合同价。项目法人直接管理和委托制项目的建设单位管理费均由建设单位开办费、建设单位人员经常费和工程管理经常费三部分组成，其中：建设单位开办费，按初步设计概算建设单位开办费计列；建设单位人员经常费，包括建设单位人员工资和日常办公费用，根据建设单位定员、费用指标和人员费计算期计算，建设单位定员原则上采用初步设计概算批复的定员，建设单位人员经常费用指标按项目管理预算相应价格水平年确定，人员经常费计算期按初步设计批复施工总工期另加1.5～2.5年确定；对于工程管理经常费，指直管或委托制项目建设单位从筹建到竣工期间所发生的管理性质费用，按初步设计概算工程管理经常费计算方法计算。

对于联合试运转费，采用初步设计概算值。

5）技术服务采购。对于工程勘测设计费，已招标或已签订勘测设计合同的，采用合同价；未招标的采用初步设计概算值。

对于工程建设监理费，已招标项目采用合同价，未招标的采用初步设计概算值，部分招标项目在已签订合同额基础上计入未招标部分的监理费。

对于招标业务费，包括招标代理服务费和其他招标工作经费，如项目法人对招标文件的咨询、审查等工作所需的经费。已招标项目按实际发生额计列招标代理服务费，未招标项目根据原国家发展计划委员会以计价格 〔2002〕1980号文发布的招标代理服务收费标准进行计算。在招标代理服务费标准的基础上增列30%作为招标业务费。

对于工程科学研究试验费，采用初步设计概算值。

对于技术经济咨询费，内容包括：项目建设进行技术、经济和法律咨询发生的相关费用及国家有关部门规定的与项目评审、项目后评价等有关的项目费用；编制审查项目管理预算报告和价差报告发生的费用。计算原则：按项目管理预算一至三部分 （建筑安装工程采购、设备采购、专项采购）投资之和的0.5%～1%（投资基数大的取下限，投资基数小的取上限，其他取中限）计列。

6）生产准备费。采用初步设计概算值。

7）建设及施工场地征用费。采用初步设计概算值。

8）其他费用。工程保险费、定额编制管理费、其他税费，采用初步设计概算值；工程质量监督费，按国务院有关部门批准的南水北调工程质量监督费用标准执行。

9）可调剂预留费用。可调剂预留费用为项目管理预算与初步设计概算投资对比减少的建筑安装工程、设备工程和费用投资之和。可调剂预留费用不为负数。

10）基本预备费。按初步设计概算工程部分基本预备费计列，不包括建设及施工场地征用费、水土保持工程和环境保护工程所含基本预备费。

11）价格因子权数。建筑安装工程价格因子权数，是计算该工程项目建设期价差的基础依据。权数测算内容包括工程分类、价格因子权数项目选择和价格因子权数测算三个部分。

a.工程分类。

分类原则：按建筑工程、安装工程两部分分别划分；按工程性质进行分类，可明确项目名称的建筑或安装分类工程应占全部建筑或安装工程投资额度的70%～80%，其余部分可统一归并称为 “其他建筑工程”或 “其他设备安装工程”，其投资额度不得高于建筑或安装工程投资额度的20%～30%。

分类工程划分：建筑工程分为土方开挖工程、石方明挖工程、石方洞挖工程、土方填筑工程、砂卵石填筑工程、石方填筑工程、浆 （干）砌石工程、模板工程、混凝土工程、钢筋加工及安装工程、锚杆工程、锚索工程、钢绞线加工及安装工程、灌浆工程、钻孔工程、其他建筑工程等；安装工程分为水泵 （水轮机）设备安装工程、水泵配套电动机 （发电机）设备安装工程、变压器设备安装工程、主阀设备安装工程、闸门设备安装工程、启闭机设备安装工程、其他设备安装工程等。

b.价格因子权数项目选择。项目选择原则和要求：同性质建筑或安装工程的各价格因子权数名称应统一；各建筑或安装分类工程项目权数值之和均为100%；建筑或安装分类工程中的人工、机械一类费用、其他直接费、现场经费、间接费、企业利润和税金为必选项目；建筑分类工程中的电力、钢筋、水泥、粉煤灰、柴油、炸药、砂石料作为主要材料的必选项目，但不受此限制，主要材料项目选择应满足主要材料费之和大于全部材料费的85%～90%，其余归并为其他材料，其他材料费应小于全部材料费的10%～15%；砂石料在建筑分类工程项目中一般选为独立的价格因子，若砂石料为现场生产，在计算其价格指数时，应按人工、加工消耗的材料、费用等选择价格因子权数项目；安装分类工程中的电力、钢材、电焊条、汽油、氧气作为主要材料的必选项目，但不受此限制，主要材料项目选择应满足主要材料费之和大于全部材料费的85%～90%，其余归并为其他材料，其他材料费应小于全部材料费的10%～15%。

c.价格因子权数测算。根据各价格因子权数项目，首先测算项目管理预算基础单价 （如电、风、水、混凝土材料等）中的价格因子权数；再分别测算分部分项工程 （如石方明挖工程中的基础石方明挖、进水口石方明挖等，闸门设备安装工程中的进水口平板工作闸门安装、进水口平板检修闸门安装等）所对应的单价分析表中的各价格因子权数，然后以建筑或安装分类工程 （建筑工程如土方开挖工程、石方明挖工程、混凝土工程等，安装工程如水泵设备安装工程、主阀设备安装工程、闸门设备安装工程等）中各分部分项工程投资额为权重，计算各分类工程价格因子权数。

（3）编制组成内容。项目管理预算的内容包括正文和附件两部分。

1）正文的主要内容是编制说明和项目预算表。

a.编制说明：应包括工程概况、标段说明、主要技术经济指标、编制依据、编制原则及方法、投资变化分析说明、其他说明等。①工程概况：应包括工程兴建地点、对外交通条件、工程规模、工程布置型式、建设工期等。②标段说明：应包括主要标段划分、各主要标段主要建设内容和规模等。③主要技术经济指标：应包括项目管理预算静态总投资，单位供水量投资等。④编制依据：应包括项目管理预算采用的主要文件、规定和定额。⑤编制原则及方法：应包括价格水平、项目划分、工程量、基础价格、项目管理预算各部分内容和费用标准、建筑及安装工程价格因子权数测算方法。⑥投资变化分析说明：应包括项目管理预算与初步设计概算对比情况和原因分析。⑦其他说明：应包括项目管理预算文件存在的主要问题、与编制价差报告有关的需要注意的问题等。

b.项目预算表：主要包括23个表，并可在总预算表基础上，结合建设管理模式，按项目所属管理单位对总预算表项目进行归类。表格主要为：总预算表、分项综合总预算表、建筑安装工程预算表、设备采购预算表、专项采购预算表、项目管理费预算表、技术服务采购预算表、生产准备费预算表、其他费用预算表、建设及施工场地征用费预算表、分年度投资计算表、分年度现金流量计算表、建筑工程单价汇总表、安装工程单价汇总表、基础单价汇总表、材料预算价格汇总表、施工机械台时费汇总表、主体工程主要工程量汇总表、主体工程主要工时与材料量汇总表、项目管理预算与初步设计概算投资对照表、初步设计概算与项目管理预算投资对照表、建筑分类工程权数汇总表、安装分类工程权数汇总表。

2）附件的主要内容是基础单价计算书表和有关文件资料。①基础单价计算书表：人工费计算表、主要材料运杂费计算表、主要材料预算价格计算表、电价计算书表、风价计算书表、水价计算书表、砂石料单价计算书表、混凝土材料价格计算表、单价分析表、费用计算书。②根据需要，将有关工程的重要文件和中间讨论或审查会议纪要列为项目管理预算的附件。

3.项目管理预算审查

（1）审查要求资料。提供审查的项目管理预算应提供下列报告与资料：①项目管理预算报告；②项目初步设计资料，包括初步设计报告和初步设计概算等；③项目招标设计阶段资料，包括标段划分、施工合同、工程量清单等；④项目施工阶段已完成的工程项目资料，包括工程量或设备结算清单；⑤其他项目资料。

（2）审查程序。项目管理预算审查工作一般应包括两个步骤：即程序性审查和技术性审查。

1）程序性审查。主要对项目管理预算编制单位资质是否符合要求，提交审查的资料是否完备，项目管理预算总投资是否超过批复的初步设计概算额度，价格水平年是否与初步设计概算相一致，主要工程内容是否与初步设计范围相一致等进行审查。

2）技术性审查。审查项目管理预算是否符合 《南水北调工程项目管理预算编制办法》的要求，主要审查内容为：①编制原则是否符合项目管理预算编制办法的要求，项目内容、有关表格是否与项目管理预算编制办法一致。②基础单价，审查人工工资、电、风、水、砂石料等基础单价是否与初步设计概算相同。③主要材料和设备价格，审查主要材料价格是否与初步设计概算相同，设备价格是否采用初步设计概算价格。④工程单价，审查确定主要工程单价的施工组织设计方案是否符合工程招标设计情况；如果调整定额人工、机械、材料等消耗量，调整是否合理；土石方平衡是否合理，土石级别是否与地质勘察成果相符，混凝土运输方式是否合理，混凝土模板数量与单价是否正确等。⑤工程量，根据各标段工程量清单，逐项审核项目管理预算招标采购工程量是否正确，有无漏项、重项或多项。⑥专项采购项目，其内容是否与批复初步设计概算相一致；与施工期相关内容是否划分清楚。⑦技术服务采购项目，其内容是否符合项目管理预算办法。⑧项目管理费项目，根据批复的初步设计概算，审查项目法人管理的费用是否完整，投资计算是否合理正确；是否针对本工程的管理模式特点。⑨地方包干项目，主要是建设及施工场地费、水库移民补偿等内容是否与批复初步设计概算相一致。⑩可调剂预留费用，审核项目管理预算与初步设计概算对比投资之差，其额度是否合理、正确。⑪权数计算，重点审核工程分类、价格因子项目选择是否符合工程实际，是否反映工程特点；价格因子权数测算是否正确，是否符合项目管理预算编制办法的要求；是否满足编制年度价差报告的要求。

（3）审查案例。以南水北调中线一期穿漳河工程为例说明。

1）工程概况。穿漳河工程是南水北调中线工程总干渠穿越漳河的大型交叉建筑物，位于河南省安阳市安丰乡施家河村与河北邯郸市讲武城之间，东距京广线漳河铁路桥约2km，距107国道约2.5km，南距安阳市17km，北距邯郸市36km。交叉断面处漳河50年一遇洪水位83.87m （1985国家基准高程，以下同），100年一遇洪水位85.76m，300年一遇洪水位87.07m，河底平均高程76.00m，其上游12.1km处建有岳城水库。漳河南岸总干渠设计水位92.19m，加大水位92.56m，北岸总干渠设计水位91.87m，加大水位92.25m，工程建筑物包括渠道和跨河建筑物共计总长1081.81m，干渠总桩号为730+640～731+722，工程轴线起止点坐标分别为X=4012543.63，Y=38528329.45；X=4013560.00，Y=38528700.00（1954北京坐标系）。总干渠穿漳河的交叉建筑物工程由进口渠道连接段、进口渐变段、进口闸室段、管身段、出口闸室段、出口渐变段、出口渠道连接段、退水闸、排冰闸、防护堤、下游防护段等部分组成。设计施工总工期30个月。

主体工程主要工程量包括：土石方开挖77.92万 m³、土石方回填71.48万 m³、砌石工程8.57万m³、混凝土工程9.87万m³、钢筋9646t、振冲碎石桩10.52万m³、钢筋石笼1.25万m³、复合土工膜1.84万m²、草皮护坡3.52万m²。

标段说明：①土建施工及机电金属结构设备安装标准，主要包括渠道倒虹吸、两岸连接渠道、进口检修闸、出口节制闸、退水闸、排冰闸、护岸工程等项目的土建及设备安装工程；②施工监理标，主要包括土建标施工和施工期环境保护和水土保持工程措施、设备监造等项目的监理；③机电设备采购标，主要包括电气设备、水利机械设备、暖通设备、消防设备的采购等；④闸门及卷扬式启闭机设备采购标，主要包括闸门及其埋件、卷扬式启闭机及现地控制设备等；⑤工程安全监测项目、液压启闭机设备采购项目纳入统一招标，不再单独进行分标。

经核定，南水北调中线一期穿漳河工程静态总投资为36856万元。核定的穿漳河工程初步设计概算见表4-2-1。

2）审查情况。经审查，编制单位资质及上报程序符合要求；项目管理预算在编制原则、价格水平年、项目划分、工程量计算等方面基本符合有关编制办法的要求和各设计单元的实际情况，但需进行修改和补充。基本情况见表4-2-2。

存在问题及修改建议如下：

a.部分项目内容需重新归纳列项。如：相关生产用房（闸室、控制室等）应列入建筑工程采购中，不应计列在房屋建筑工程中；进退场费、生产生活区及施工道路水保措施、施工环境保护、质量、进度、安全、文明施工强化措施费，不应单独列入建筑工程采购中。

b.部分工程单价和取费费率需调整。调整依据：按项目管理预算编制办法要求，工程单价原则按行业预算定额编制，并对各项取费根据工程实际情况适当调整。在编制项目管理预算中可具体解释为：

工程单价和各项取费存在规模效应，工程规模、投资或工程量越大，其单位工程的价格和相应取费费率就越低，反之，单位工程的价格和相应取费费率就较高。

定额效率，水利工程现行系列定额于2002年颁布，经过近8年的实践检验和意见反馈，部分定额子目的效率随着机械效率和管理水平提高可适当调整。

调整范围：土方工程、钢筋制安工程。

调整内容：初步设计概算投资3.69亿元，工程量较小。

调整情况：土方工程现场经费、间接费均降低1%；钢筋制安工程现场经费降低2%、间接费降低1%。

c.永久房屋建筑面积需调整。永久房屋面积应按照批复的初步设计计列，不得超出。

d.项目法人项目管理费和技术经济咨询费需调整。

调整依据：《编制办法》中规定“南水北调中线干线工程建设管理局的项目法人管理费按设计单元项目管理预算一至三部分之和的0.5%～0.7%计算”“技术经济咨询费按设计单元项目管理预算一至三部分之和的0.5%～1%计算”。

调整内容：项目法人管理费的计算费率按0.5%计取、技术经济咨询费的计算费率按0.5%计取。

e.调整价格因子计算权重。在测算主要工程的价格因子权数后，其他工程的价格因子权数可参照执行。

f.凡是在招标阶段或实施阶段，与初步设计相比发生设计漏项、工程量和投资较大的变更，按设计变更程序处理。

3）投资分析。项目管理预算中静态总投资36856万元，其中可调剂预留费用2088万元。项目管理预算投资与初步设计概算投资对照见表4-2-3。

项目管理预算与初步设计概算静态总投资保持一致，但各分项投资与初步设计概算相比存在一定的变化，具体变化情况及原因分析如下。

a.建筑安装工程采购。项目管理预算与初步设计概算相比投资减少3075万元，减少比例为12.27%。主要原因为：①相对初步设计概算，项目管理预算中土方开挖工程量增加7.78万m³、土方填筑工程量增加5.55万m³、砌石工程量增加2.08万m³、钢筋制安工程量增加629t、振冲碎石桩工程量增加6853m；混凝土工程量减少2894m³、复合土工膜减少885m²；项目管理预算工程单价采用预算定额并结合中标单位的施工组织设计方案确定施工方法进行编制，相对于初步设计概算单价略有降低，由于工程量增减及工程单价变化共计减少投资约239万元；②项目管理预算中施工导流采用总价承包，投资比初步设计概算减少约2086万元；③机电安装、金属结构安装、其他措施项目减少投资约750万元。

b.设备采购。项目管理预算与初步设计概算相比投资增加13万元，增加比例为0.63%。主要原因为招标工程量比概算工程量略有增加。

c.专项采购。项目管理预算与初步设计概算相比投资减少6万元，减少比例为0.58%。主要原因为其中的安全监测工程采用的合同价格比初步设计概算价格略低。

d.项目管理费。按建筑安装采购、设备采购、专项采购之和百分比计算，与初步设计概算相比投资增加879万元，增加比例为132.17%。主要原因为：①增列了项目法人项目管理费125万元；②建设单位人员经常费费用指标调整为2007年的价格水平；③工程管理经常费取费基数变化，相应增加投资215万元。

e.技术服务采购。项目管理预算与初步设计概算相比投资增加101万元，增加比例为3.52%。主要原因为监理费招标后减少35万元，招标业务费增加11万元，增列了技术经济咨询费125万元。

f.可调剂预留费用。本项为新增加项目，为项目管理预算与初步设计概算投资对比减少的建筑安装工程、设备工程和费用投资之和。可调剂预留费用为2088万元。

（二）设计变更管理

设计变更是水利工程项目建设中的普遍现象。由于地质条件难以准确勘测、初步设计深度不够以及其他难以预见的情况等原因，工程施工时的实际情况较初步设计时预估的情况难免有所变化，形成各种类型的设计变更。南水北调工程线路长，途径地质条件复杂；建设周期长，沿线社会经济环境变化大；作为主要由国家财政投资的大型战略性基础设施工程，受政策制约和影响大等因素，导致设计变更内容多样、数目庞大、增加投资多。因此设计变更管理是南水北调工程静态投资控制的主要内容，是关系到静态投资乃至总投资能否控制在国家批复初步设计概算内的关键。

1.南水北调工程设计变更管理的特点

（1）设计变更实行分级审批管理。为了适应南水北调工程设计变更数量庞大，内容多样，时间紧迫，涉及的投资规模大小不一等特点，设计变更采用分级管理。重大设计变更由国务院南水北调办负责审批，一般设计变更由项目法人负责审批。

国务院南水北调办十分重视设计变更管理工作，针对重大设计变更的界定和处理出台了一系列措施，确保工程建设的进度、质量和安全的同时严格控制设计变更投资增加。项目法人不得擅自更改国家已批复的工程建设规模、功能、建设标准、总体布置、主要设备等设计内容，若确需更改，需要严格履行重大设计变更审批程序，组织编制重大设计变更报告，报国务院南水北调办审批后方可实施。

对于一般设计变更，项目法人按照《南水北调工程初步设计管理办法》《关于加强南水北调工程设计变更管理工作的通知》等有关规定，制定适用于自身工程建设管理实际情况的设计变更管理办法进行管理。在实践过程中，为提高设计变更处理效率，各项目法人对于一般设计变更也进行分级管理，分级的依据一般是设计变更增加投资的额度，每一个级别的工程管理部门对应于某个额度范围内的管理权限。例如中线建管局规定500万元以下的设计变更由现场建设管理部门直接处理，500万元以上的需要报送中线建管局审批。额度的选择同项目法人各级建设管理组织机构设置以及负责设计变更管理工作的人员配备有关。

（2）设计变更管理严格、审批程序严谨。在南水北调工程实施之前，水行政主管部门没有出台设计变更管理的相关规定，对于初步设计执行情况的监督管理仅体现在工程竣工验收时。因此，一般的水利工程对设计变更的管理较为粗放，致使工程竣工验收时木已成舟，许多设计变更已经无法整改，只能默认变更后的既成事实。工程建设过程中对设计变更监管的缺乏，导致工程建设管理单位对待初步设计不严肃，工程建设随意性太大，增加超概风险，同时也增加工程建设管理人员的职业道德风险。主要表现有：①项目法人对设计变更管理程序缺乏足够的重视，经常先实施后报批。如某工程在施工中发现道路的路面结构需变更，在未履行报批手续的情况下完成了施工，待第二年检查时发现未办理相关手续，才向主管部门申请设计变更，主管部门面对既成事实，默认实施后的方案，造成审查审批流于形式，起不到规范设计的作用。②项目法人对于由变更引起的资金变化缺乏足够的重视，往往更加重视工程结构、形式、方案的变更。有的项目法人未核实资金变化即批复设计变更方案，多个设计变更累计导致超概；有的项目法人对因设计变更增加的投资，动辄使用预备费、招标节余或其他资金予以解决，但是对因设计变更减少的投资，则不够敏感，很多没有扣回。③通过设计变更掩盖问题。在实践中，个别工程为节省投资或出于其他目的，不按照设计图纸实施，擅自减少工程量或改变工程结构形式，也不履行任何程序。若在检查中未被发现，就不进行设计变更；若在检查中被发现，项目法人便以设计变更的名义报批，使设计变更成为掩盖问题的手段。④以设计变更的名义建设搭车项目或者转嫁应该由其他途径解决资金的问题。

国务院南水北调办吸取水利工程建设管理的经验，率先对设计变更的定义、分类、处理权限和程序都进行了专门规定，尤其是严格要求各项目法人完善审批程序，杜绝先实施后申报的现象。对于项目法人上报的设计变更，首先判定设计变更的性质。确实属于重大设计变更的，请原初步设计审查部门进行审查，有的还请南水北调工程专家委员会进行咨询，最后综合审查意见进行批复。在建设过程中还开展了重大设计变更专项监督检查工作，组织专家组对各项目法人的设计变更进行梳理，对于发现的各项重大设计变更管理问题要求项目法人及时整改。尤其是对监督检查发现的未报批先实施的重大设计变更项目，要求严格按照规定编制重大设计变更报告，请原初步设计审查单位进行审查，对变更方案进行充分论证。同时对于这种违规现象进行了通报批评，以惩前毖后，规范各项目法人的设计变更管理。

（3）设计变更处理时限要求高。南水北调工程属于线性工程，只要任何一段未能按时完工就无法按时通水。为了确保南水北调工程2014年年底前按时通水，工期紧、任务重，而许多设计变更的发生难以预料，却对工程的进度有决定性影响。因此，南水北调工程对于设计变更处理的时限要求非常高。国务院南水北调办为了提高重大设计变更处理效率，建立了重大设计变更快速处置和现场处理机制，力争在保证重大设计变更方案设计合理、审批程序合规、投资增加可控的前提下加快重大设计变更的处理。

（4）从总量和过程两个方面控制设计变更投资。设计变更投资总量控制主要是指国务院南水北调办层面对重大设计变更增加投资的控制，目标是确保南水北调工程建设总投资控制在国家批复国务院南水北调办负责实施的投资2814亿元以内，焦点集中在增加投资解决的渠道上，即重大设计变更新增投资是否在原批复初步设计概算外增列。在概算外新增投资的实质是增加了工程静态投资的总量，因此重大设计变更的投资控制属于静态投资的总量控制。

设计变更投资的过程控制主要是指项目法人层面对合同变更增加投资的控制，目标是确保工程建设实际完成的静态投资控制在国务院南水北调办批复给本单位的静态投资总额度以内。项目法人实际结算的依据是合同，每一个合同金额的变动都意味着实际投资的变动。

国务院南水北调办既重视南水北调工程设计变更投资的总量控制，也重视设计变更投资的过程控制，在出台了一系列措施规范重大设计变更管理的同时，还组织力量，建立机构，对各项目法人合同变更以及索赔的处理进行监督、检查和指导，力求全面、及时、准确地掌握静态投资的变化情况，确保南水北调工程投资安全、风险受控。

2.南水北调工程设计变更管理的主要做法

（1）设计变更管理办法。国务院南水北调办先后研究印发了多个有关南水北调工程设计变更管理的文件，成为南水北调工程设计变更管理工作的主要依据。见表4-2-4。

（2）重大设计变更管理。

1）重大设计变更界定。长期以来，水利工程建设行业没有对设计变更的权威定义，不同的人对设计变更的理解也不一致。有的建管单位认为对初步设计报告的变更属于设计变更；有的建管单位认为对招标文件的变更是设计变更；还有的建管单位将合同变更等同于设计变更。在工程管理过程中习惯将设计变更分为“重大设计变更”和“一般设计变更”两类，但究竟什么是重大设计变更、什么是一般设计变更也没有统一的规定。这些情况导致很多水利工程建设项目的重大设计变更管理随意性很强，基本凭借管理人员的主观判断界定重大变更。出现了将一般设计变更当作重大设计变更处理，增加了管理成本，降低了设计变更处理效率；或者将重大设计变更当作一般设计变更处理，不履行审批手续，导致工程变化过大，影响工程投资控制和工程功能的实现。2012年3月水利部出台了设计变更管理暂行办法，对设计变更的认识逐步得到统一，管理逐步规范。南水北调工程的参建单位众多，对设计变更的理解都从各自的经验和习惯出发，各不相同，存在不少误解。国务院南水北调办在行业主管部门出台管理办法之前制定了多个专门针对设计变更的管理办法，明确了设计变更的含义、重大设计变更和一般设计变更的区分，对于规范南水北调工程设计变更管理有着重要的意义。

根据《关于加强南水北调工程设计变更管理工作的通知》（国调办投计〔2006〕67号），初步设计批复后，涉及南水北调工程的工程任务和规模，工程等别及建筑物级别、设计标准，工程布置及建筑物结构、用途等方面发生以下四方面十五种情形的为重大设计变更。工程任务和规模方面：输水工程任务、供水量、供水范围、保证率、调度运行原则发生变化；水库工程（包括调蓄湖泊）任务、库容、调度运行方式、特征水位（正常蓄水位、死水位等）发生变化；输水工程省际间、重要建筑物衔接点等关键节点控制水位发生变化；输水工程分水口门和退水闸数量、分水和退水流量发生变化；输水明渠（河道）、管涵、各类建筑物输水流量发生变化；泵站或电站工程功能、机组型式、装机容量、装机台数发生变化。共七种情形。工程等别及建筑物级别、设计标准方面：工程等别、建筑物级别发生变化；工程防洪或排涝标准发生变化；工程抗震设防烈度发生变化。共三种情形。工程布置及建筑物方面：输水工程各类河渠及渠渠交叉建筑物、控制建筑物、输水隧（涵）洞的数量、断面或水位、水位差发生变化；跨渠公路桥、铁路桥、生产桥数量发生变化，或对渠道水面线产生不利影响；水库、泵站（或电站）和输水枢纽总体布置格局或主要建筑物轴线发生重大变化；水库、泵站、电站，以及输水明渠（河道）、管涵、各类建筑物的类型、控制高程发生变化。共四种情形。工程概算投资方面：设计单元工程中发生设计变更引起投资增加超出国家批准的该设计单元工程初步设计概算总投资。共一种情形。除这十五种情形以外的设计变更是一般设计变更。

界定重大设计变更还要注意设计变更与合同变更的区别。设计变更是指水利工程初步设计批准之日起至工程竣工验收交付使用之日止，对已批准的初步设计所进行的修改活动。概念的要件有两点：①时间节点，在初步设计批复至竣工验收这一段时间内；②变更基础，变更的基础是已批准的初步设计，凡是对初步设计的改变均属于设计变更。设计变更既可以发生在招标设计阶段，也可以发生在工程实施阶段。发生在招标设计阶段的设计变更不会体现在合同管理中。合同的变更是指合同成立后、尚未履行或尚未完全履行之前，合同的内容发生改变。广义的合同变更，除合同内容的变更外，还包括合同主体的变更。合同主体的变更实际上是合同权利义务的转移，在南水北调工程建设承包合同中，禁止合同转让。因此，南水北调工程的合同变更都是狭义的合同变更。合同变更的基础是已签订的合同。合同变更又分为设计变更和施工变更。设计变更类型的合同变更是指设计方签发新的施工图纸、设计通知单、补充通知(含技术要求等)对已签发施工图做出修改或说明，施工单位按照新的施工图纸或设计变更通知单等实施作业，满足合同约定的变更条件情况下，均可视为设计变更。施工变更类型的合同变更是指在合同实施过程中，根据现场工程施工的需要，合同参建各方在现场对需解决的问题以会议纪要或者现场会签单等形式确定现场某项工作的实施，满足合同变更相关约定的可构成变更，此类变更为施工变更。不是所有的设计变更都会引起合同变更，也不是所有的合同变更都是设计原因导致的。合同签订后发生的对初步设计有变动的合同变更都是设计变更。项目法人对于变更的管理是基于合同的管理，同国务院南水北调办对重大设计变更的管理不仅是两个层面的管理，也是完全不同概念的管理。若发生合同变更，项目法人要先判断是否是设计变更，再判断是哪个层面有权限处理的设计变更，有些是现场建管单位就有权限处理的变更，有些是一般设计变更但是需要项目法人处理，若是重大设计变更，则须报送国务院南水北调办处理。

2）重大设计变更审批程序。项目法人判断一个设计变更有必要实施且属于重大设计变更时，需要组织设计单位按照设计变更管理规定的要求，编制重大设计变更报告，进行方案比选和概算编制，推荐一个最优方案报送国务院南水北调办。

国务院南水北调办委托原初步设计审查单位对项目法人申报的重大设计变更项目进行审查。各专业专家通过查看资料、现场勘查、集中讨论等方式开展审查工作，一般还要召开审查会。会上参建各方同审查单位做深刻的交流和讨论，最终汇总各个专业的专家意见，提出审查意见初稿。设计单位根据审查意见修改重大设计变更报告后再次提交审查单位。有时需要数易其稿才能通过审查。若是特别重大或分歧较大的设计变更，还将召开不止一次的审查会。直到项目审查单位确定设计单位提交的重大设计变更报告理由充分、方案合理、设计深度达到要求、概算编制符合规范之后出具正式的审查意见。对于特别重大的技术难题，往往还要提交南水北调工程专家委员会咨询。

国务院南水北调办综合审查和咨询意见，参考工程建设实际情况对重大设计变更方案进行批复，并核定相应方案的概算。对于增加投资较多的重大设计变更，需要项目法人提出增加投资解决建议渠道。国务院南水北调办根据静态投资控制情况，批复重大设计变更增加投资解决渠道。

3）重大设计变更快速处理机制和现场处理机制。由于南水北调工程重大设计变更审批工作时间紧、任务重、责任大、情况复杂等特点，为了平衡重大设计变更管理的效率和质量，国务院南水北调办出台了一系列加快和加强重大设计变更处理的措施。其中最重要的是快速处理机制和现场处置机制。

a.南水北调工程设计变更快速处理机制。由国务院南水北调办投资计划司牵头，南水北调工程设计管理中心参加，成立设计变更快速处置工作组，对项目法人提出的重大设计变更进行快速处置。项目法人明确设计变更责任人，负责各项目法人设计变更的快速处置工作，并参与、配合工作组的快速处置工作。

工作组的工作流程是：在南水北调工程建设过程中，发生重大设计变更后，责任人应在3个工作日内向工作组提出重大设计变更申请，工作组邀请南水北调工程初步设计审查单位（以下简称“审查单位”）和有关专家参加，在5个工作日内赶赴现场，组织提出设计变更处置意见。对于涉及南水北调工程全线调水规模、分水口门、水量调配、设计水面线、重大技术问题，或增加投资突破已批复设计单元初步设计概算的重大设计变更，由工作组组织开展审查审批；对于其余的重大设计变更，根据工作组的处置意见，由责任人组织开展审查审批。由工作组组织开展审查审批的重大设计变更，责任人要按照工作组的处置意见，组织设计单位在规定时间内完成重大设计变更报告编制工作。工作组在收到责任人组织上报的重大设计变更报告后，在3个工作日内委托审查单位开展审查。审查单位在20个工作日内完成审查并提出审查意见。责任人根据审查意见，在20个工作日内组织完成重大设计变更报告修改。工作组根据审查意见和修改后的重大设计变更报告，在3个工作日内组织批复。对于重大设计变更审查审批中的重大事项，工作组要及时向国务院南水北调办报告。

b.控制性工程设计变更现场处理机制。对于控制性工程重大设计变更，责任人要在1个工作日内报告，工作组在3个工作日内组织审查单位和有关专家进行现场快速处置，提出解决问题的具体措施和方案。责任人根据工作组提出的措施和方案，组织做好施工和各项工作，保证工程建设进度和质量。需工作组组织开展审查审批的重大设计变更，工作组同步组织开展审查审批。对于控制性工程重大设计变更，工作组要建立跟踪制度，每周赴施工现场调研一次，工作组要及时向国务院南水北调办报告有关重大事项。

c.其他加快重大设计变更处理的措施。国务院南水北调办还建立了重大设计变更联络员责任制度和重大设计变更通气会制度。国务院南水北调办、南水北调工程设计管理中心、水利部水利水电规划设计总院及各项目法人和设计单位专人负责重大设计变更联络协调。项目法人在报送重大设计变更的同时，明确重大设计变更项目法人联络员和设计单位联络员。国务院南水北调办不定期召开通气会和协调会，加强交流沟通、分析研究，及时协调解决问题。

d.重大设计变更投资控制。

审查审批过程中严格控制投资。按照“必要性不够的不能变，能小变的不大变”的原则审查设计变更，全面杜绝借重大设计变更名义的搭车项目。在符合进度和质量要求的前提下，按照最为经济合理的原则比选方案，将变更方案与原初步设计方案的投资进行严格比对，杜绝重复建设和投资重复计列的现象。通过激励机制遏制重大设计变更不断增加的趋势，督促参建单位更好地履行职责。国务院南水北调办出台措施，根据变更内容和工程建设实际情况，部分概算外新增投资的重大设计变更项目核减了建管费、设计费和基本预备费等费用，共核减各项费用约4亿元，最大限度地减少因重大设计变更引起的工程静态投资总量的增加。

分清责任，通过批复不同的投资解决渠道严控投资。南水北调工程发生的重大设计变更，按责任承担主体分为三种情况。①数量最多的是水利工程常规设计变更。是指由设计单位根据工程实施需要或依据项目法人建议对原批复的初步设计进行修改、完善、优化的行为，一般以图纸或设计变更通知单形式确认。常规的设计变更通常包括设计优化和深化、地形地质变化引起变更、施工方案调整、与地方或其他行业的方案协调引起变更。例如京石段漕河渡槽三向预应力结构优化，鲁北段小运河边坡护砌，沙河渡槽预应力钢束调整、分水口门和桥梁变更等均属于此类变更。水利工程常规设计变更，反映了项目法人组织协调前期工作和精细化设计的能力，体现了项目法人的建设管理水平，并且在工程概算中对此类变更对投资的影响已有考虑（如计列了基本预备费）。因此，此类设计变更增加投资的责任主体是项目法人，投资从原批复初步设计概算内统筹解决。此类变更共47项，占重大设计变更总数量的80%，增加投资14亿元，占重大设计变更总增加投资的20%。②增加投资最多的是南水北调工程新增项目，是指在工程实施过程中，由于对南水北调特点认识不足和原来未预计到的客观情况造成新增项目或技术处理方案，主要有：较大范围的强、中、弱膨胀土渠坡技术处理方案，高填方渠段提高安全度技术处理方案，丹江口大坝裂缝缺陷技术处理方案等。该类新增项目基本属于重大技术难题，相关水利设计标准涉及不深，在前期工作阶段对此技术问题认识不足，且投资大，在工程概算内未充分考虑，项目法人也难以预料和承担投资。因此该类变更增加的投资由国家在概算外增列，共9项，占重大设计变更总数量的15%，增加投资53亿元，占重大设计变更总增加投资的78%。重大设计变更在概算外新增的投资占南水北调工程静态投资总量的2%。③还有一类是工程后处理方案，是指在工程实施过程中，由于管理不善、施工质量缺陷或极端天气等原因导致工程损毁或不能达到设计功能，不得不采取的后处理方案。

（3）合同变更及索赔监督检查。静态投资控制的过程控制主要内容是合同变更及索赔投资的控制。合同变更及索赔的投资控制主体是各项目法人。南水北调工程自身的特点、不同的建设管理模式、施工单位合同管理力量的强弱、监理单位合同管理水平的高低、合同变更及索赔当事人的利益分歧等因素均影响南水北调工程变更索赔处理的效果。例如，南水北调中线干线工程在不同的地区采用了直接管理、委托管理和代建三种建设管理模式，工程实施的组织结构、招标组织、合同管理方法等均存在差异，各级建管单位的责任、权利和义务也不同，造成合同变更及索赔的处理程序和标准不统一；合同管理力量差异大，影响变更及索赔处理的准确性；管理层次多，影响变更及索赔处理的及时性；以及信息不对称影响变更及索赔的处理等问题。

国务院南水北调办对项目法人处理合同变更及索赔负有监督、检查和指导的职责。鉴于合同变更处理中凸显的种种问题，为了规范南水北调工程合同变更与索赔的处理，全面、及时、准确地掌握变更与索赔处理工作的进展，国务院南水北调办组织力量通过监督检查各项目法人合同变更索赔处理程序的合规性、处理依据的充分性及处理结果的合理性，提高南水北调工程合同变更管理水平；通过专题研究、全线调研、典型案例分析、专项培训等手段对项目法人合同变更索赔处理进行指导；每月追踪监控各设计单元工程合同变更索赔处理的进度，对有静态超概风险的项目发出预警。

3.南水北调工程设计变更管理的成效

（1）重大设计变更原因分析。南水北调工程发生重大设计变更的原因共有六大类：

1）解决重大关键技术问题。此类变更是设计过程中对南水北调特点和社会经济发展认识不足，未预计到的客观情况造成的，基本都是其他水利工程之前从未遇到过的重大关键技术处理方案，共有11项，共增加投资53亿元。主要有：中线干线膨胀土渠坡处理设计变更、中线干线高填方渠段提高安全度设计变更、丹江口大坝裂缝缺陷检查与处理、焦作城区段提高安全度设计变更等，增加投资基本都在初步设计概算外增列。

2）建设管理问题。此类变更主要是工程实施过程中建设管理不相协调或者沟通不畅乃至考虑不周导致的，共有6项，增加投资4亿元。主要有：安阳段弱膨胀岩渠坡处理变更、中线总干渠与青兰高速连接线交叉工程设计变更、漳河北至古运河南段过水断面边坡调整、东线穿黄工程穿引黄渠埋涵出口闸方案变更等。其中因南水北调工程总体建设安排引起的丹江口大坝加高工程溢流坝堰面延期加高变更，其增加的投资在初步设计概算外增列；其余建设管理问题导致的重大设计变更增加投资均在初步设计概算内统筹解决。

3）设计优化和深化。此类变更主要是对初步设计的优化或者弥补设计漏项，共有9项，投资变化不大或略有节约。主要有：京石段漕河渡槽三向预应力结构优化、邳州站水泵装置型式变更、中线干线自动化调度与运行管理决策支持系统优化、东平湖至济南段安全防护设计、焦作2段新增建设路排水管道穿越工程等。

4）地形地质等设计边界条件变化。此类变更主要是由于前期的地质勘探不可能完全掌握地质岩层、地下土体、地下水、地下埋藏物等情况，工程施工时地形或地质条件较初步设计采用的勘测结果有所出入导致的，共有7项，增加投资1亿元，主要有：鲁北段小运河边坡护砌、辉县段小官庄北沟局部线路调整等。此类变更在批复初步设计概算时均已有所考虑，因此增加投资在初步设计概算内统筹解决。

5）兼顾外行业要求。南水北调工程属于线性工程项目，河渠、铁路、公路、油气管道、军事光缆、电力通信设施等交叉穿跨越众多，需要同各种行业协调，必须兼顾其他行业的要求。此类变更共7项，投资由南水北调工程工程和其他行业部门分摊，南水北调工程共分摊投资约4亿元，主要有：宁西铁路交叉工程设计变更、引江济汉工程结合通航设计变更、京石段应急供水工程界河倒虹吸延长工程设计专题等。此类变更在批复初步设计概算时均已有所考虑，因此投资在初步设计概算内统筹解决。

6）地方诉求。南水北调工程属于跨区域建设项目，涉及数个省和直辖市，沿线土地征迁，工程施工安排均需要同地方的经济社会发展和利益诉求相协调。此类变更共19项，部分投资由地方政府承担，南水北调工程承担增加投资8亿元，均在初步设计概算内统筹解决。主要有：京石段石家庄至北拒马河弃土弃渣占地设计变更，焦作1段城区段桥梁设计变更等。

（2）重大设计变更处理情况。

1）重大设计变更引起的静态投资总量变化。截至2015年年底，国务院南水北调办负责建设管理的南水北调东、中线一期155个设计单元工程共批复初步设计总投资规模2215亿元。因重大设计变更引起的投资增加约为70亿元，设计变更增加投资约占批复投资的3%，其中约53亿元需在已批复静态投资基础上追加，增列概算投资约占批复投资的2%。

2）重大设计变更的分布情况。截至2011年年底，国务院南水北调办共处理重大设计变更49项，其中2006年6项、2007年6项、2008年7项、2009年4项、2010年9项、2011年17项。截至2011年年底，共按重大设计变更处理49项。逐年处理的重大设计变更数量见图4-2-1，投资增加见图4-2-2。

2006—2011年的49项重大设计变更中，东线一期工程17个，中线一期工程32个。投资增加东线一期工程2亿元，中线一期工程42亿元，见图423。各项目法人负责建设管理的工程中，重大设计变更数量和投资分布见表425。

（3）静态投资控制情况。截至2015年年底,国家批准南水北调工程总投资3082亿元（总体可研2546亿元，新增投资536亿元），其中国务院南水北调办负责实施2814亿元。按照现行政策和标准，预计国务院南水北调办在可研范围内批复给项目法人的总投资规模约2637亿元，其中静态投资2238亿元。

截至2015年年底,项目法人共收到2.5万件合同变更索赔申请，其中2万件已经处理完毕，占总数量的80%，共增加投资187亿元，占静态投资额度的8%。尚余0.5万件未处理完毕。据项目法人初步匡算，预计合同结算投资加上已经处理完毕的合同变更索赔增加的投资，已使用静态投资2224亿元。静态投资能否控制住，关键在于变更索赔还需要增加投资数额的控制。

4.南水北调工程设计变更管理的经验

（1）设计变更管理机制的核心是权责明确。对类似于南水北调工程这样规模庞大的线性工程来说，设计变更实行分级管理是提高效率、节约成本的必然选择。组织一个高水平的工作团队集中处理所有设计变更看似可以提高专业性和规范性，然而在现有技术条件下难以实现，也难以应对整个线路层出不穷的复杂问题。然而无论选择何种设计变更管理机制，核心都是权限明确，权责对应。权限不明确会导致互相推诿，无所适从，效率低下，没有可操作性；权责不对应会导致责小权大的环节肆意妄为，责大权小的环节有心无力。因此，设计变更分级管理的关键在于每个级别有什么样的权限，需承担什么样的责任，如果管理不好承担什么样的后果，这三个要点必须明确规定，既要涵盖所有情况，又不能存在重叠或者模糊的区域。与每个级别权限相对应的设计变更的定义也必须明确，这样每遇到一个变更即可按图索骥地判断其级别，应由哪个级别的管理机构负责，应该通过什么程序处理。

在南水北调工程设计变更管理机制中，对重大设计变更和一般设计变更进行了明确的区分，有利于参建单位分清责任。重大设计变更的定义中除了关于投资的条目，其余均是“某某发生变化”这种表述，是将设计变更的区分量化为“0”和“1”的指标，没变化就是“0”，发生变化就是“1”，易于判别。但是在投资的条目中，重大设计变更和一般设计变更的范围有可能重叠。该条目如此表述：“设计单元工程中发生设计变更引起投资增加超出国家批准的该设计单元工程初步设计概算总投资”的是重大设计变更，该描述导致同一个设计变更有可能是重大设计变更，也有可能是一般设计变更，取决于它是不是造成设计单元工程投资超概的“最后一根稻草”。项目法人多次反映在实践过程中，投资条目难以落实。因为假如建设过程中发生了一项设计变更，按照除了投资条目以外的其他条目定义，该设计变更属于一般设计变更，但是项目法人难以立刻判断该变更增加的投资是否会导致设计单元工程投资超出初步设计概算，因此难以判断该变更是否为重大设计变更。项目法人同施工单位签订的合同最终结算额度同实际完成的工程量相关，而且不能排除施工单位援引合同中的某些条款发起索赔的可能，索赔一般需要通过谈判解决，甚至有些分歧还会诉诸法院。因此，不到合同结算时，项目法人难以准确预估工程实际所需投资较初步设计概算投资的差距，给设计变更定性带来了困难。通过南水北调工程的实践，建议按照设计变更增加投资的额度或者百分比（例如100万，或建安投资的5%）对设计变更进行分级。另外，在国务院南水北调办层面，仅明确区分了重大设计变更和一般设计变更。对于项目法人以下的各层级设计变更管理权责的区分依赖于项目法人自行制定管理办法。这是南水北调工程建管模式复杂的现实情况决定的。这种机制安排导致不同项目法人对设计变更的管理大不相同。有的项目法人管理比较粗放，投资在500万元以下的设计变更下放给下级单位处理，有的项目法人管理比较精细，仅仅将投资在50万元以下的设计变更下放给下级单位处理。

设计变更管理机制中，权责对应的原则主要体现在对未能尽责的处罚措施上。例如设计质量不高导致设计变更数量多，增加了工程建设成本，设计单位应受什么处罚；建设管理组织不力导致设计变更，增加了工程建设成本，建设管理单位应收什么处罚；质量监督不到位，导致工程质量不达标，施工单位和监理单位应受什么处罚等等。如果一个管理机制中仅规定权利和责任，没有处罚措施，则会使违规成本过低而导致违规行为频发。南水北调工程设计变更管理机制中违规处罚措施方面比较薄弱，工程建设中存在设计变更先实施后报批，重大设计变更按照一般设计变更处理等问题。通过南水北调工程的实践，建议将设计变更管理行为列入相关单位的诚信评价指标，将设计变更违规行为记入诚信档案，并进行公示，且与招标投标、资质管理等挂钩，以此来保证设计变更管理机制的效力。

（2）设计变更效率直接关系到工程建设成本。工程建设所需的人员、机械设备、场地占用、办公条件维持以及建设资金全部都有时间成本，加快工程建设进度，既可以降低工程成本，也可以使工程提前投产，尽快产生效益。同时，工程建设效率的提升还可提高社会生产效率，节约社会成本。如果设计变更处理缓慢导致窝工，除了会造成大量合同索赔以外，还造成隐形成本增加。设计变更处理缓慢还可能使原先可行的方案因周边社会经济环境的变化、国家政策的调整、以及合作方的态度改变等种种原因导致不再可行，必须重新设计方案并且增加大量投资。因此，设计变更管理必须注重效率。南水北调工程重大设计变更快速处理和现场处置机制的经验表明，给每一个环节指定明确的责任人，将责任落实到个人，进行人对人而非单位对单位的联系；同时给每一个工作环节设置明确且合理的时限可以有效地提高设计变更处理效率。

（3）提高设计质量，减少设计变更。大量设计变更的发生是设计深度不够，设计质量不高导致的。提高初步设计、招标设计和施工图设计等各个设计环节的质量，减少对设计方案的行政干预，增加对设计单位的激励措施，均可有效减少设计变更，降低工程成本。对南水北调工程来说，招标设计由项目法人组织进行。通过项目法人间设计变更管理的对比可以明显发现，招标设计的质量与后期工程建设过程中设计变更的数量成负相关的关系。招标设计的质量越高，设计变更的数量越少，因设计变更增加的投资也就越少，投资静态控制的压力就越小。在招标设计阶段对工程现场进行认真查勘，深化初步设计，对不符合实际情况的设计及时更改，成本远较工程实施过程中再进行合同变更小。在招标阶段进行的设计变更，也应当按照规定履行程序，待设计变更手续完备后，再编制招标文件。否则，由于招标文件审查不严格导致的设计变更问题将给工程建设乃至验收都带来不利影响。

（4）提高设计变更管理的规范性。南水北调工程建设中也存在对设计变更不够重视，设计变更管理不规范的现象，尤其是对于一般设计变更，数量多、时间紧、不规范现象时有发生。包括随意变更，先实施后报批，或者未批准就实施，程序不规范；变更理由不充分，缺乏方案比选，设计变更报告编制不规范；审查过程随意，审批文件不规范；设计变更定价和定量随意，缺乏支撑材料等等情况。对于这些不规范的现象，主管部门必须负起责任，加强监督检查。

（三）基本预备费管理

预备费是建设项目静态投资的组成部分,用以解决初步设计概算内难以预料的工程费用。南水北调工程基本预备费的管理是静态投资控制的重要组成部分，具有自身特点并积累了很多宝贵经验。

1.我国大型水利工程预备费管理的一般方法

根据现行水利工程概预算项目划分和费用构成规定，预备费包括基本预备费和价差预备费。基本预备费主要为解决在工程施工过程中，经上级批准的设计变更和国家政策性变动增加的投资及为解决意外事故而采取的措施所增加的工程项目和费用，具体包括：在批准的初步设计范围内，技术设计、施工图设计及施工过程中所增加的工程费用；设计变更、局部地基处理等增加的费用；一般自然灾害造成的损失和预防自然灾害所采取的措施费用；竣工验收时为鉴定工程质量对隐蔽工程进行必要的挖掘和修复费用等。根据工程规模、施工年限和地质条件等不同情况，基本预备费按工程投资的一定比例计列。价差预备费主要为解决在工程项目建设过程中，因人工工资、材料和设备价格上涨以及费用标准调整而增加的投资，具体包括：人工、设备、材料、施工机械的价差费，建筑安装工程费及工程建设其他费用调整，利率、汇率调整等增加的费用。价差预备费根据施工年限，以资金流量表的静态投资为计算基数，按照国家有关部门发布的年物价指数计算。

根据基本建设投资的性质不同，我国大型水利工程预备费管理方式也随之变化，大致可分为三类：市场化管理、计划管理、市场与计划相结合的管理方式。三类管理方式的共性有五点：①根据工程和建设管理特点，结合工程建设中出现的问题，详尽地列出了基本预备费的使用范围；②划清了通过价差预备费解决和通过基本预备费解决项目的界限，界定了基本预备费和招标结余的使用范围和使用次序；③对项目法人以下层面的各类单位的预备费使用权限和程序提出了严格的要求；④对预备费使用情况定期分析总结，建立台账制度；⑤明确了相关单位在预备费管理和使用中的责任，提出违规使用预备费的处理措施。

2.南水北调工程基本预备费管理的特点

（1）南水北调工程预备费的构成不同。从广义的预备费概念来说，南水北调工程的预备费包括基本预备费和可调剂预留费用。基本预备费是初步设计概算中计列的为解决项目实施中可能发生的难以预料的支出需要预留的费用，额度是五部分投资（五部分投资包括：建筑工程、机电设备及安装工程、金属结构设备及安装工程、施工临时工程、独立费用）合计的一定比例，内涵与其他水利工程的基本预备费没有区别。可调剂预留费用是项目管理预算中计列的一项投资，用途与基本预备费一致，额度为项目管理预算与初步设计概算投资对比减少的建筑安装工程、设备工程和费用投资之和，实质是招标结余的一部分。因为设计单元工程的中标总价原则上不会超过概算批复额度，可调剂预留费用不会小于0。南水北调工程的基本预备费和可调剂预留费用均属于静态投资的一部分。

“静态控制、动态管理” 投资控制体系中，“静态控制”要求满足工程功能、安全和质量的前提下，项目法人通过开展设计优化、调整概算结构、组织编报和执行项目管理预算、科学组织施工、加强项目建设管理等措施，对国家批准的初步设计概算中的静态投资负责。“动态管理”是指在工程建设实施过程中，项目法人逐年组织编制年度价差报告，将上年度因价格、国家政策调整、贷款利率和汇率及其他因素发生的投资变化及时合理调差，分清责任，避免“随船搭车”行为。因此，南水北调各设计单元工程初步设计概算和项目管理预算中不计列价差预备费，价差相关问题通过动态投资管理解决。

初步设计阶段，南水北调各设计单元工程概算中的基本预备费包括工程和移民环境两部分。由于南水北调工程征迁投资采用“征地移民资金包干制度”，“静态控制”中主要可控内容是工程部分基本预备费。因此，本节下文中提到的基本预备费均特指工程部分基本预备费。

（2）基本预备费是静态控制的最后一道闸门。从南水北调工程投资的使用顺序上，工程建设过程中在项目管理预算合同清单外新增投资首先使用可调剂预留费用解决。若不足，要充分利用清单内其他项目的结余资金和价差投资节余解决；若还不足，则可使用工程基本预备费。基本预备费需经国务院南水北调办批准后才可使用。因此，基本预备费是南水北调各设计单元工程静态投资控制的最后一道闸门，是设计单元工程静态投资超概算的预警机制。控制住基本预备费就可以将每个设计单元工程总投资控制在国家批复的初步设计概算投资以内，若基本预备费也不够用了，也就预示着该单元存在超概的风险，需要进行全面审查。

（3）南水北调工程预备费进行分级管理。为了严控静态投资，避免工程超概，由国务院南水北调办负责管理基本预备费，由项目法人负责管理可调剂预留费用。由于工程类型多、线路长、工期长、沿线环境复杂、建设管理模式多样等南水北调工程自身特点，国务院南水北调办制定的基本预备费管理办法相对宽泛，主要内容包括基本预备费的使用范围，使用程序和资金使用次序等。同时，国务院南水北调办充分信任和依托作为静态投资控制责任主体的项目法人，由项目法人先对使用基本预备费的项目进行初步审核。项目法人根据所负责工程的实际情况，制定相应的可调剂预留费用和预备费管理办法，对项目法人及其内部各级建设管理单位的投资使用进行规范。项目法人如若申请使用工程基本预备费，需编制基本预备费使用方案，报国务院南水北调办审批或备案。

（4）基本预备费管理办法不断探索改进。南水北调工程基本预备费的管理方法不是一成不变，而是不断探索改进。总的过程可以分为三个阶段，不同阶段有不同的侧重点。2009年以前属于第一阶段，基本特征是分级管理和限额管理；2009—2015年属于第二阶段，基本特征是国务院南水北调办审批；2016年以后属于第三阶段，基本特征是备案制。

3.南水北调工程基本预备费管理的主要做法

（1）管理办法。

1）预备费定义：南水北调工程中所指的预备费包含项目管理预算中的工程部分基本预备费和可调剂预留费用。

2）预备费管理主体：可调剂预留费用由项目法人负责管理和使用；基本预备费由国务院南水北调办负责管理。

3）预备费使用方向：设计变更（含设计漏项）、因国家政策调整增加的投资、解决意外事故而采取的措施所增加的工程项目及费用。其中，基本预备费主要用于重大设计变更（含设计漏项）和因国家政策调整增加的建设内容及投资，以及可调剂预留费用不足而工程建设确需解决的其他重大问题。

4）预备费的使用次序：项目法人需先使用可调剂预留费用，若不足，再按程序申请使用基本预备费。

5）预备费的使用程序：项目法人需向国务院南水北调办报送基本预备费使用方案，提出使用申请，经国务院南水北调办批准后方可使用。

（2）基本预备费的计列。南水北调各设计单元工程项目管理预算中计列的基本预备费按初步设计概算工程部分基本预备费计列，不包括建设及施工场地征用费、水土保持工程和环境保护工程所含基本预备费。考虑到南水北调工程的实际情况，初步设计概算中计列的工程基本预备费，按工程一至五部分（第一部分建筑工程费用、第二部分机电设备及安装费用、第三部分金属结构设备及安装费用、第四部分临时工程费用、第五部分其他费用）投资合计的6%计列，少数工程例如工程管理专项等，比例进行了适当下调，但一般不低于5%。对比水利部颁布的《水利工程设计概（估）算编制规定》中规定的“5.0%～8.0%”，南水北调工程基本预备费数额的取值属于水利工程中的较低水平。另外，项目法人对部分工程方案、施工措施等进行优化后节省的投资也纳入基本预备费管理。国务院南水北调办批复的部分重大设计变更和专题专项在设计单元工程原批复的初步设计概算外新增了投资，相应也按比例新增了工程基本预备费。

在实践过程中，南水北调东、中线一期设计单元工程基本预备费的来源有四种：①已编制项目管理预算的设计单元工程项目管理预算中计列的基本预备费，共约47.4亿元；②未编制项目管理预算的设计单元工程初步设计概算中计列的工程部分基本预备费，共约11.2亿元；③设计单元工程方案优化节省的投资，大部分已计入项目管理预算；④部分重大设计变更和专题专项初步设计概算外新增投资中计列的基本预备费，约1.4亿元。四个来源共计60亿元。另外，国务院南水北调办批复的项目管理预算中共计列可调剂预留费用40.6亿元。因此，项目法人可以用于解决设计变更（含设计漏项）、国家政策调整、意外事故的投资共计约100亿元，约占建安设备投资的9%，占总投资的4%。

（3）基本预备费使用方案的编制。项目法人向国务院南水北调办报送的基本预备费使用方案，应包括基本预备费使用的必要性、使用方向、建设内容及相应概算明细、所履行的程序等相关资料等。以项目法人之一中线建管局向国务院南水北调办申请使用中线穿黄工程基本预备费为例说明基本预备费使用方案的编制。

中线建管局的计划合同部门编制基本预备费使用方案，并以中线建管局正式文件《关于申请使用穿黄工程基本预备费的请示》（中线局计〔2014〕107号）报送国务院南水北调办。使用方案包括五部分内容：①工程概况，包括工程的规模参数，批复投资情况，开完工和验收情况等；②合同签订与结算情况；③变更与索赔情况；④基本预备费使用必要性及申请额度；⑤申请使用基本预备费项目情况，包括每个项目的内容、增加投资、申请使用预备费额度，辅以审批文件和手续、工程量清单、单价计算表、监理单位的变更指示等材料作为支撑。

穿黄工程建安工程批复总投资268090万元，保险理赔新增投资4874万元，建安工程已结算投资254029万元，到申请基本预备费时尚剩余18935万元，预计合同内项目还需结算1464万元。扣除合同内待结算项目，可调剂预留费用已全部使用完毕。中线建管局申请使用预备费17471万元。申请使用基本预备费项目见表4-2-6。

（4）基本预备费使用方案的审批。国务院南水北调办审批基本预备费使用方案时主要审查三个方面。

1）基本预备费使用的必要性。审查设计单元工程批复投资是否准确；项目法人报送的资金使用顺序是否符合规定，按照先使用可调剂预留费用（或招标结余），再使用基本预备费的顺序使用。审查重点是该设计单元工程计列的可调剂预留费用是否已经使用完毕。

2）基本预备费使用方向。审查项目法人申请使用基本预备费解决的项目是否符合规定使用的方向，特别需要注意基本预备费不用于因为价格变化、工程索赔、建管费用而增加的投资。

3）使用额度的合理性。审查申请使用基本预备费的项目审批程序是否规范，相关支撑材料是否齐全完善。

经过仔细审查上述三个方面，国务院南水北调办批复同意使用中线穿黄工程基本预备费，要求中线建管局按照项目管理预算中计列的额度严格控制投资。

4.南水北调工程基本预备费管理三个阶段的探索

（1）分级定额管理阶段（2009年以前）。这一时期南水北调工程有少量项目陆续开工，大部分项目处于前期工作阶段，批复的基本预备费总量较少。南水北调工程“静态投资和动态管理”的投资控制体系尚未建立，基本预备费管理思路和方法属于借鉴和酝酿阶段，不断从实践中吸取经验进行调整。2004年国务院南水北调办颁布了南水北调工程投资计划管理暂行办法，是这一阶段基本预备费管理的主要依据。该阶段基本预备费管理的特点是分级管理和限额管理。经过1年的实践，2005年颁布的暂行办法对2004年版本进行了补充，大的原则没有变化，对工程基本预备费的控制额度、使用范围、审批程序、申请材料内容等方面做了更具体明确的规定。原则有两个：①以批准的初步设计概算计列的基本预备费为控制额度；②须按规定用于批准的相应建设项目。使用范围是设计变更（含设计漏项）、因国家政策性变动增加的投资、解决意外事故而采取的措施所增加的工程项目及费用。对项目法人实行限额管理，即一次使用基本预备费超过200万元（含200万元）的，由项目法人提出基本预备费使用申请报国务院南水北调办，国务院南水北调办根据项目建设实际情况审批；一次使用基本预备费在200万元以下的，由项目法人负责管理，报国务院南水北调办备案。同时对项目法人实行分级管理，即项目法人累计使用工程基本预备费不超过该工程初步设计概算批准计列的工程基本预备费总额的50%，使用总额度50%以内的工程基本预备费时，项目法人履行相关手续自行审批；超过50%则由项目法人向国务院南水北调办提出申请，经国务院南水北调办审批或授权项目法人审批后，方可使用。基本预备费使用程序是项目法人向国务院南水北调办提出申请，附基本预备费使用说明、相关有效文件、资料和方案等，按有关规定办理。工程基本预备费不足时，按有关规定及程序另行解决。

截至2007年年底，国家共批复南水北调东、中线一期39个设计单元工程初步设计概算315.7亿元，共计列工程部分基本预备费13.7亿元，约占总投资的4%。各设计单元工程共使用工程部分基本预备费约1.2亿元，使用批复工程部分基本预备费的9%。这一时期基本预备费的使用解决了部分初步设计漏项和设计变更问题。例如解决了京石段应急供水工程建设中发生的河北段弃土弃渣占地、漕河渡槽槽身结构变化、北京段西四环暗涵间距调整、分水口门调整、厂城交通桥变更为渠道倒虹吸等多项重大设计变更增加的投资；解决了丹江口水利枢纽大坝加高工程建设中出现的坝顶门机设计变更、丹江口王家营砂石料场租赁项目所需投资等设计漏项。

（2）严控阶段（2009—2015年）。这一时期是南水北调工程建设的主要时期，70%以上的设计单元工程初步设计报告在这一时期批复，80%以上的投资在这一时期完成，东中线一期工程在这一时期完工。依据2008年出台的《静态控制和动态管理规定》和《项目管理预算编制办法》，国务院南水北调办2009年制定了《南水北调工程建设投资计划管理办法》，取代了2005年颁布的暂行办法，成为适用至今的管理办法。基本预备费管理也相应以项目管理预算为基础，进入了严控阶段。正式管理办法取消了暂行办法中规定的分级管理和限额管理方式，全部基本预备费均由国务院南水北调办负责管理，同时也给项目法人预留了部分可控额度（招标结余或可调剂预留费用）。严控阶段的7年间，国务院南水北调办共批准项目法人使用基本预备费8.5亿元，约占国务院南水北调办负责管理的基本预备费总额度的14%。

基本预备费的控制目标是将预备费的使用额度控制在国家批复的初步设计概算计列的工程部分基本预备费与项目管理预算中的可调剂预留费用之和的范围内。可调剂预留费用由项目法人负责管理和使用，用于工程建设。基本预备费由国务院南水北调办负责管理，主要用于重大设计变更（含设计漏项）和因国家政策调整增加的建设内容及投资，以及可调剂预留费用不足而工程建设确需解决的其他重大问题。项目管理预算中工程部分基本预备费和可调剂预留费用的使用范围包括设计变更（含设计漏项）、因国家政策调整增加的投资、解决意外事故而采取的措施所增加的工程项目及费用，项目法人需先使用可调剂预留费用，若不足，再按程序申请使用基本预备费。基本预备费的使用程序是项目法人向国务院南水北调办报送基本预备费使用方案，提出使用申请，经国务院南水北调办批准后方可使用。项目法人向国务院南水北调办报送的基本预备费使用方案，包括基本预备费使用的必要性、使用方向、建设内容及相应概算明细、所履行的程序等相关资料。

（3）备案阶段（2016年以后）。2015年，国务院南水北调办响应国家大政方针，将基本预备费使用方案的审批权下放给各项目法人。项目法人批复基本预备费使用方案前向国务院南水北调办备案。备案的申报单位对备案事项有关情况的真实性、准确性负责。

国务院南水北调办主要审核三个方面：①使用范围是否符合规定；②项目的基建程序是否合理；③申报单位是否存在超越权限的情况。国务院南水北调办计划管理部门对备案事项在受理后的7个工作日内出具备案意见，经审核符合要求的，予以备案登记；不符合要求的，不予备案登记；需进一步补充和说明的，暂缓办理备案登记，待材料完备后再行备案登记。

5.南水北调工程基本预备费管理的经验

（1）基本预备费管理办法的制定需要兼顾规范和效率。南水北调工程建设模式复杂，层级多。使用分级限额管理的模式可以有效提高项目处理的效率，但是由于不同层级、不同人员对于政策理解和标准把握各不相同，分级管理易牺牲项目处理的规范性。使用总部直管的模式有效率低下的缺陷，而且总部人员对现场建设情况缺乏足够了解，处理项目有脱离实际的风险。例如，中线干线工程每个标段发生的设计变更需要数个层级和繁复的程序才能反映至总部；而中线建管局总部需要汇总后向国务院南水北调办申请使用基本预备费，获得批准后再逐层将指令下达至每个标段。这种模式的时间成本和管理成本较高。

（2）基本预备费管理办法的制定必须重视可行性。基本预备费的使用范围、使用权限和使用程序规定越具体，自由裁量权就越小，管理办法的可行性就越大。相反，办法制定的越宽泛模糊，就越难以落实到实践过程中。例如南水北调基本预备费的管理办法对使用范围的规定非常宽泛，没有严格界定可调剂预留费用和基本预备费分别可用于何种项目，同时还规定基本预备费可以用于“可调剂预留费用不足而工程建设确需解决的其他重大问题”，造成的结果是两者的使用范围基本重叠。只要可调剂预留费用已经用完，任何一个项目都可以援引“工程建设确需解决的其他重大问题”这一条款使用基本预备费。又例如管理办法规定项目法人应按照先可调剂预留费用后基本预备费的顺序使用投资。但是在工程建设过程中，不到大部分投资已经结算完毕，项目法人很难确定可调剂预留费用是否已经用完。因此项目法人在实践过程中趋向于先斩后奏，不管投资从哪里解决，先实施变更项目，待投资控制形式明朗后，再申请使用基本预备费。这种做法将大幅度降低基本预备费在建设过程中的投资控制作用。

（3）基本预备费管理的关键在于程序规范。必须获得批准后才可以使用，对于违规使用基本预备费的情况应当有明确的处理措施。

（4）基本预备费管理是动态的。工程建设过程中发生的投资变化应及时反映到基本预备费台账中来，便于管理者随时掌握基本预备费的动态变化，充分发挥基本预备费管理的投资控制作用。

三、动态投资管理

（一）价差调整政策

南水北调工程价差调整分为三个层次。

1.第一层次是国务院批准南水北调工程价差投资

主要依据：国务院南水北调工程建设委员会印发的《南水北调工程投资静态控制和动态管理规定》。

主要思路：综合统筹考虑建设期间物价变动、政策变化，通过预测一个暂定的年度综合价格指数，计算建设期各年价差。

计算方法：以批复的初步设计概算价格水平为基期，以批准暂定的相应省（市）年度固定资产价格指数为综合价格指数，按照各设计单元工程预计的分年度完成静态投资，计算各设计单元工程建设期价差。

计算范围：国务院南水北调办负责实施的东、中线一期主体工程的工程部分、丹江口库区移民安置工程。主体工程的征地拆迁投资由于在初步设计概算批复后工程开工的先期已投入并包干使用，原则上不再计算征地拆迁投资的建设期价差。

2.第二层次是国务院南水北调办对项目法人调整价差

本节仅针对工程部分的价差调整，丹江口库区移民安置工程的价差调整请参阅相关章节。

主要依据：国务院南水北调办印发的《南水北调工程价差报告编制办法（暂行）》。

主要思路：依据国家颁布的价格或价格指数，计算工程各部分所包括价格因子的相应年度价格指数。以此为基础分门别类计算工程各部分的年度价差，汇总形成建设期各年价差。

计算方法：根据项目管理预算分析确定的分类工程项目和价格因子权数，按年度实际完成工程量和项目管理预算单价计算的工程投资完成额为基价，采用公式法逐年计算建设期内各年度价差。

计算范围：国务院南水北调办负责实施的东、中线一期主体工程的工程部分。主要包括：由人工费、材料费和机械使用费组成的建筑安装工程直接费，以及其他直接费、现场经费、间接费、企业利润、营业税、城市建设维护税、教育费附加等税费发生的价税差；构成固定资产的机电设备、金属结构设备以及其他生产设备，其设备原价、运杂费用发生的价税差；各项费用发生的价税差。

3.第三层次是项目法人对施工单位调整价差

主要依据是国家政策和施工合同，计算方法、计算范围均在施工合同中约定。

（二）管理程序

根据《南水北调工程投资静态控制和动态管理规定》（国调委发〔2008〕1号），年度价差报告由项目法人负责委托具有相应资质的单位，根据国务院南水北调办制订的工程价差报告编制办法，对工程建设实施过程中因价格变动发生的年度价差进行逐年编制；项目法人在每年6月底以前将上年度价差报告报送国务院南水北调办；国务院南水北调办负责组织对项目法人报送的年度价差报告进行审查批复。

（三）价差报告编制

1.工程分类

项目法人编报的年度价差报告中，工程分类应依据批复的项目管理预算（具体参照《南水北调工程项目管理预算编制办法》）。

2.计算公式

根据南水北调工程的建设体制和管理模式，南水北调工程价差按建筑安装工程采购、设备采购、专项采购、项目管理费、技术服务采购、生产准备费和其他费用分别列示，汇总形成价差计算年度的总价差。

（1）建筑安装工程采购。构成建筑工程的价差，以施工当年完成的建筑工程项目管理预算投资额为基价，按分类工程采用公式法计算。算法见式（4-2-1）。

式中：P_n为分类工程项目第n年建筑工程价差；P₀为分类工程项目第n年以项目管理预算价格计算的投资完成额；a为定值权数；b_i为变值权数；K_i为人工、电力、钢筋、水泥、粉煤灰、柴油、炸药、砂石料、其他材料、机械一类费用及其他直接费、现场经费、间接费、企业利润、税金等第n年价格指数；m为上述价格因子总个数。

当主要材料（水泥、钢筋、油料）有限价或砂石料价格超过70元/m³时，其他直接费价格指数不宜采用直接费价格指数，可采用与现场经费、间接费相同的价格指数。对于砂石料，如由项目法人招标生产，则砂石料价格指数可根据砂石料生产中的相关因子价格指数与其相应权数进行计算。人工、电力、钢筋、水泥、粉煤灰、柴油、炸药、砂石料、其他材料、机械一类费用及其他直接费、现场经费、间接费、企业利润、税金等（公式中价格因子可根据工程项目具体情况进行调整）权数，是以项目管理预算中确定的权数为基础，考虑定值因素后的权数。

构成安装工程的价差，以施工当年完成的安装工程项目管理预算投资额为基价，按分类工程采用公式法计算。算法见式（4-2-2）。

式中：P_n为分类工程项目第n年安装工程价差；P₀为分类工程项目第n年以项目管理预算价格计算的投资完成额；a为定值权数；b_i为变值权数；K_i为人工、电力、钢材、电焊条、汽油、氧气、其他材料、机械一类费用及其他直接费、现场经费、间接费、企业利润、税金等第n年价格指数；m为上述价格因子总个数。

按式（4-2-2）分别计算出各工程项目分类工程的价差，汇总计算建筑安装工程采购的价差。

（2）设备采购。构成南水北调工程设备的价差，由设备原价价差和运杂费价差组成。以当年完成的设备项目管理预算投资额为基价，按主要设备和其他设备两部分，区别不同情况，采用不同方法计算。

1）主要设备。指构成南水北调工程项目的主体设备，如水泵（水轮机）、电动机（发电机）、变压器、主阀、启闭机、闸门、电气设备等。

国产设备原价指出厂价；进口设备原价指到岸价。设备运杂费指国产设备由厂家、进口设备由到岸港口运至安装现场所发生的运杂费用（包括运费、杂费、保险费和采保费，下同）。主要设备（包括设备原价和设备运杂费）价差计算方法，视设备招标采购合同的约定条件，按合同价和合同约定的价差计算方法，计入由于设计变更等原因造成的合同价格变动，计算与项目管理预算相应设备价格的价差。算法见式（4-2-3）。

式中：P_n为主要设备第n年价差;P_c为主要设备第n年合同结算价；P₀为主要设备项目管理预算价格。

2）其他设备。指除主要设备以外的其他设备，如机修设备、通风空调设备等。算法见式（4-2-4）。

式中：P_n为其他设备第n年价差;P₀为其他设备第n年以项目管理预算价格计算的投资完成额；K_n为其他设备第n年价格指数。

按上述方法分别计算出各工程项目主要设备和其他设备的价差，汇总计算设备采购的价差。

（3）专项采购。根据不同项目的特点区别对待，与建筑安装工程采购相近的项目，参照建筑安装工程采购的价差计算公式；与设备采购相近的项目，参照设备采购的价差计算公式；与费用项目接近的项目，参照费用的价差计算公式。

（4）项目管理费。构成工程项目管理费的价差，包括项目法人项目管理费、建设单位项目管理费（项目法人直接管理项目称现场项目部管理费，代建制项目称项目代建单位管理费，委托制项目称委托建设管理单位管理费，下同）、联合试运转费等项费用的价差。原则上根据不同费用项目性质,以当年该费用项目管理预算静态投资完成额为基数计算。

1）工程管理费用价差，如工程项目部人员经常费价差。算法见式（4-2-5）。

式中：P_n为费用项目第n年价差；b_r为人员费用占人员经常费权数；b_g为日常办公费用占人员经常费权数；k_r、k_g为人员费用和日常办公费用价格指数；P₀为费用项目管理预算静态投资完成额。

2）其他费用项目价差。算法见式（4-2-6）。

式中：P_n为费用项目第n年价差；P₀为费用项目第n年以项目管理预算价格计算的静态投资完成额;K_n为费用项目第n年价格指数。

按上述方法分别计算出项目管理费各费用项目的价差，汇总计算项目管理费的价差。

（5）技术服务采购。构成南水北调工程技术服务采购的价差，包括工程勘测设计费、工程建设监理费、招标业务费、工程科学研究试验费和技术经济咨询费等，原则上根据不同费用项目性质，按当年该费用项目项目管理预算投资完成额计算。算法见式（4-2-7）。

式中：P_n为费用项目第n年价差；P₀为费用项目第n年以项目管理预算价格计算的投资完成额；K_n为费用项目第n年价格指数。

按上述方法分别计算出各工程项目技术服务采购各费用项目的价差，汇总计算技术服务采购的价差。

（6）生产准备费。构成生产准备费的价差，包括生产及管理单位提前进厂费、生产职工培训费、管理用具购置费、备品备件购置费和工器具及生产家具购置费。原则上根据不同费用项目性质,以项目管理预算上述各项费用的相应值为限额，按当年该费用项目项目管理预算投资完成额计算。

计算公式参照技术服务采购项目。

按上述方法分别计算出各工程项目生产准备费各费用项目价差，汇总计算生产准备费的价差。

（7）其他费用。构成其他费用的价差，其中工程保险费、工程质量监督费和定额编制管理费，计算公式参照技术服务采购项目。其他税费，按当年该费用项目价差实际发生额计算。

按上述方法分别计算出各工程项目其他费用各费用项目价差，汇总计算其他费用的价差。

3.价格因子价格及价格指数的选取

（1）选取原则。根据价格因子、价格的不同特点，以客观、公正、公平反映当年价格水平为原则选取。

1）以工程所在省、市颁布的有关标准、指数为依据，选取价格或价格指数。如人工费中的工资价格指数（城市居民消费价格指数）、工资附加费率和标准。

2）以国家颁布的价格为依据，选取价格或价格指数。如电力、火工材料价格。

3）以中国价格信息中心发布的工程所在地就近大城市主要材料市场价格为依据，选取价格或价格指数。如钢材、油料。

4）以国家统计局发布的价格指数为依据，选取价格指数。如设备、工器具价格指数，其他费用价格指数。

5）以工程所在地的地、市定额站发布的安装材料价格为依据，选取价格或价格指数。如氧气、电焊条等。

6）以项目法人或项目管理单位通过招标签订的没有形成市场价格的特殊材料的合同价格为依据，选取价格或价格指数。如粉煤灰。

7）不分工程地域或规模，按本办法规定的价格指数和计算公式为依据，选取价格或价格指数。如其他直接费、现场经费、间接费、企业利润等。

8）个别价格因子，按实际发生数或由承担价差报告编制单位测算。

9）采用其他行业标准、办法编制的个别工业与民用建筑及安装工程，凡工程所在地的地、市定额站发布价格指数的，作为特例也可直接采用。

（2）价格因子价格及价格指数。

1）建筑安装工程采购。

a.人工。人工费指直接从事建筑及安装工程施工的生产工人的工资及工资附加费，其中生产工人工资（基本工资和辅助工资之和）以项目管理预算采用的生产工人工资为基期价格，按工程所在省、市居民消费价格指数计算，如价格指数小于1.00，仍采用1.00计算工资价差。工资附加费包括职工福利基金、工会经费、基本养老保险、工伤保险、失业保险、女职工生育保险和住房公积金，以及按规定可以从成本中开支的补充养老保险、基本及补充医疗保险等福利保险费用。以项目管理预算计算的人工工资附加费的费率为基数，以价差计算年度国家或地方颁布的费率进行调整。

b.电力。基本电价，以项目管理预算采用的外购电网非普工业电价为基本电价的基期价格，执行国家发展改革委颁布的价差计算年度的当地非普工业电价，计算价差计算年度价格指数；维护费，按维护费用组成内容分析测算或采用近似替代指数。

c.水泥、钢材、油料。以项目管理预算价格作为基期价格；根据项目特点，选择其中有代表性的品种，作为计算水泥、钢材、油料价格指数的依据；采用中国价格信息中心发布的价差计算年度和上一年度工程所在地就近大城市市场价格，分析计算水泥、钢材和油料价差计算年度价格指数。

d.炸药。以项目管理预算确定的品种比例及采用的预算价格作为基期价格；执行国家发展改革委颁发的价差计算年度民用爆破器材产品出厂价，计入17%增值税计算相应原价，并根据当地有关规定计算预算价格，分析计算价差计算年度价格指数。

e.粉煤灰。以项目管理预算确定的品种比例及采用的预算价格为基期价格；根据价差计算年度各厂家供应量和合同结算价格加权平均计算预算价格，分析计算价差计算年度价格指数。

f.砂石料。以项目管理预算确定的预算价格为基期价格；以价差计算年度当地市场实际采购价或工程所在地的地、市定额站发布的价格为价差计算年度价格；现场生产的砂石料，以项目管理预算中砂石料单价的组成内容确定价格因子、权数和价差计算年度的价格因子价格，分析计算价差计算年度砂石料价格指数。

g.其他材料。采用主要材料综合价格指数或由中介机构分析测定。

h.机械一类费用。采用国家统计局发布的价差计算年度固定资产投资价格指数中的设备、工器具价格指数。由项目法人或项目建设管理单位采购交由承包商使用的施工设备，不计算价差。

i.其他直接费。工期为2年及以内的建设项目每年环比价格指数均取1.00；工期超过2年的建设项目，2年及以内各年环比价格指数均取1.00，2年以上各年环比价格指数在主要材料价格不超过限价时，按相应年份的直接费环比价格指数计算,主要材料价格超过限价时，其价格指数按固定资产投资价格指数中的其他费用环比价格指数计算。

j.现场经费、间接费、企业利润。工期为2年及以内的建设项目每年环比价格指数均取1.00；工期超过2年的建设项目，2年及以内各年环比价格指数均取1.00，2年以上各年环比价格指数按相应年份国家统计局发布的固定资产投资价格指数中的其他费用环比价格指数计算。

k.税金。采用基本直接费、其他直接费、现场经费、间接费和企业利润加权的综合价格指数，以及按国家现行税费率，计算税金价格指数。

2）设备采购。

a.主要设备。根据设备和设备运输合同及合同约定的价差计算原则和方法计算。

b.其他设备。其他设备（包括设备原价和设备运杂费）价格指数采用国家统计局发布的价差计算年度全国固定资产投资价格指数中的设备、工器具价格指数。

3）专项采购。根据专项采购项目的组成内容，分别采用建筑工程、安装工程、设备工程、费用项目相应价格指数。如与地方或单位签订了协议的专项采购项目，可按签订协议的价差计算原则和方法计算。

4）项目管理费。

a.项目法人项目管理费、现场项目部管理费、代建单位管理费和委托建设管理单位管理费，均由人员费和管理费两部分组成。

人员费：包括人员工资和工资附加费。人工费中的工资部分，采用国家统计局发布的价差计算年度国有在岗职工货币工资价格指数；工资附加费的组成内容应包括职工福利基金、工会经费、基本养老保险、补充养老保险、基本医疗保险、补充医疗保险、工伤保险、失业保险、教育经费、女职工生育保险和住房公积金等福利保险费用。采用工程所在省市颁布的价差计算年度工资附加费中各项内容的费率和标准计算。

管理费：采用国家统计局发布的价差计算年度固定资产投资价格指数中的其他费用价格指数。

b.联合试运转费。不分项目法人直接管理模式、代建制模式或委托制模式，采用国家统计局发布的价差计算年度工程所在省、市固定资产投资价格指数中的其他费用价格指数。

5）技术服务采购。根据各项费用的性质和内容区别对待。

a.工程勘测设计费、工程科学研究试验费，根据设计、科研合同约定的价差计算方法计算。

b.工程建设监理费，按人员工资及工资附加费用部分所占比例，其他管理费部分所占比例计算。其中人工费中的工资部分采用国家统计局发布的价差计算年度工程所在省、市城市居民消费价格指数；工资附加费中的组成内容和费率标准同建筑及安装工程人工费的各项内容和费率标准。其他管理费部分，采用国家统计局发布的价差计算年度工程所在省、市固定资产投资价格指数中其他费用价格指数。

c.除上述项目以外的招标业务费、技术经济咨询费等其他技术服务费用，采用国家统计局发布的价差计算年度工程所在省、市固定资产投资价格指数中的其他费用价格指数。

6）生产准备费。

a.生产及管理单位提前进厂费。按人员费和其他费用各占比例计算。人员费和其他费用价格指数的计算和选取方法同项目管理费中的项目管理单位管理费选取方法。

b.生产职工培训费，采用国家统计局发布的价差计算年度工程所在省、市固定资产投资价格指数中的其他费用价格指数。

c.管理用具购置费、备品备件购置费和工器具及生产家具购置费，采用国家统计局发布的价差计算年度全国固定资产投资价格指数中的设备、工器具价格指数。

7）其他费用。

a.工程保险费、工程质量监督费和定额编制管理费价格指数取1.00。

b.其他税费按实际增加额度计列。

4.编制步骤

以设计单元工程为价差报告编制单位，分别编制各价差计算年度的价差报告，于每年6月底以前将上年度价差报告报送国务院南水北调办。其编制步骤为：

（1）项目法人对各设计单元工程项目管理预算投资完成表，进行分析、归纳、整理，确定计算价差的投资基数。

（2）项目法人根据确定的各设计单元工程可计算价差的分类工程投资基数为权，按照相应项目管理预算附录中列出的各分类工程权数，加权平均计算出项目法人当年价差计算的分类工程权数。

（3）依据工程价差编制办法的相关规定，分析、计算、确定各价格因子价格指数。

（4）采用工程价差编制办法和上述步骤分析计算的投资基数、分类工程权数、价格因子价格指数，计算年度价差，完成年度价差报告。

5.编制组成内容

价差报告包括正文和附件两部分内容。

（1）正文。包括编制说明和价差表格。

价差表格主要包括13个表，分别为：分项分类工程年度价差汇总表、分类分项工程年度价差汇总表、建筑分类工程价格因子年度价格指数汇总表、安装分类工程价格因子年度价格指数汇总表、分项工程年度基础价格指数汇总表、分项工程主要材料预算价格汇总表、建筑分类工程年度价差计算综合权数汇总表、安装分类工程年度价差计算综合权数汇总表、设计单元分项分类工程年度价差汇总表、设计单元建筑分类工程年度价差计算权数汇总表、设计单元安装分类工程年度价差计算权数汇总表、设计单元年度基础价格指数汇总表、设计单元分项工程主要材料预算价格汇总表。

价差报告的主要表格，在编制价差报告时可视具体情况进行适当调整。

（2）附件。附件包括三部分，分别为：①各单元工程价格、价格因子、价格指数计算表；②各单元分类工程权数表；③有关文件和资料。

（四）价差报告审查审批

1.审查要求资料

提供审查的价差报告应提供六部分报告与资料，分别为：①价差报告；②批复的项目管理预算报告；③项目招标设计阶段资料，包括标段划分、施工合同、工程量清单等；④项目施工阶段已完成的工程项目资料，包括工程量或设备结算清单；⑤价格指数计算的相关资料，包括国家发布的价格信息、价格指数等；⑥其他项目资料。

2.审查程序

价差报告审查工作一般应包括两个步骤：即程序性审查和技术性审查。

（1）程序性审查。主要对价差报告编制单位资质是否符合要求，提交审查的资料是否完备，价差报告的组成是否齐全、依据是否充分、价格基期是否与项目管理预算的基期相一致、主要内容是否与项目管理预算范围相一致、计算方法是否与价差报告编制办法一致等进行审查。

（2）技术性审查。技术性审查主要是审查价差报告是否符合 《南水北调工程价差报告编制办法》的要求，主要审查内容为：①编制原则是否符合价差报告编制办法的要求，项目内容、有关表格是否与价差报告编制办法一致。②调差时段是否按照国家规定的要求。③调差范围是否符合价差报告编制办法和国家相关要求。④价格因子权数是否与项目管理预算批复的价格因子权数一致。⑤定值权数是否为各年度合同总价承包项目投资与建筑工程投资之比。各年度合同中总价承包项目包括临时道路、导流、施工供电、供水、供风等，其费用作为建筑工程定值投资及定值计算的基础。⑥材料的基期价格是否与项目管理预算采用的基期价格一致，价差计算年度的市场价格是否符合规定要求，是否合理。⑦价格指数的计算是否存在错误，主要是：其他材料的价格指数是否采用主要材料综合价格指数；税金是否按分类工程中采用的基本直接费、其他直接费、现场经费、间接费和企业利润加权的综合价格指数，以及工程所在省权威部门发布的现行税率与初步设计批复税率之比值，相乘获得。⑧价格指数的选取是否以国家、工程所在省 （市）颁布的有关标准、指数为依据。⑨工程量，根据各标段结算工程量清单，逐项审核年度工程量是否正确，有无漏项、重项或多项。同时与各年度统计完成工程量进行复核、校核，如存在偏差需分析产生的原因。⑩超出项目管理预算相应工程量的价差是否单独计列。⑪一般变更部分价差和重大设计变更价差是否单独计列。⑫设备调差，是否既考虑招标投标因素，又考虑市场价格影响。

3.审查案例

以南水北调中线一期沙河南至黄河南段沙河渡槽等10个设计单元工程为例说明。

（1）工程概况。南水北调中线一期工程总干渠沙河南至黄河南段沙河渡槽等10个设计单元工程，位于河南省平顶山市、许昌市、郑州市境内，沿线经过平顶山市的鲁山、宝丰和郏县，许昌市的禹州、长葛2市，以及郑州市的新郑市、中牟县、管城区、二七区、中原区、高新技术开发区，共11个县（市、区）。

（2）审查情况。经审查，价差报告编制单位资质及上报程序符合要求，各设计单元价差报告在编制原则、调差时段、调差范围、价格因子权数、价格指数等方面基本符合有关编制办法的要求和各设计单元的实际情况，但部分设计单元年度工程量和部分项目价格指数需要进行调整修改。基本情况见表4-2-7。

（3）存在问题及修改意见。

1）部分项目内容需要归类。①生产桥在初步设计概算中属移民部分，其价差不随建筑工程计算。②超出项目管理预算相应工程量及变更工程量应单独列项并计算相应价差。

2）工程量。各年度各设计单元工程，土石方开挖回填、混凝土工程量与南水北调中线该段各年度统计完成工程量存在偏差。

3）价格指数。①人工工资按照《关于南水北调工程价差调整有关意见的通知》（国调办投计〔2012〕207号）的规定计算，即人工价差计算中的生产工人工资价格指数，采用以2004年为基期，全国居民消费价格指数（权重为90%）与全国城镇单位就业人员平均工资指数（权重为10%）加权的综合价格指数。②其他材料应采用主要材料综合价格指数。③税金按分类工程中采用的基本直接费、其他直接费、现场经费、间接费和企业利润加权的综合价格指数，以及工程所在省权威部门发布的现行税率与初步设计批复税率之比值，相乘获得税金价格指数。

4）定值权数。各年度合同中总价承包项目，如临时道路、导流、施工供电、供水、供风等项费用作为建筑工程定值投资计算基础。

（五）价差投资控制分析

近年来，我国劳动力价格持续上涨，劳务用工荒的现象愈加突出，同时南水北调工程附近的高速及高铁项目动工导致人工、砂石料需求量增大，以及柴油价格上涨、工业电价上调、火工产品管控、最低工资标准等新政策的出台与落实，由此引起人工费、砂石料的价格上涨幅度较大。同时，工程量的变化以及变更的发生，在工程建设过程中不可避免。因此，人工费和砂石料价差的预测分析，工程量变化以及合同变更引起的价差处理，对于南水北调工程的价差投资控制是十分重要的。

1.人工费价差

为了解和掌握南水北调工程人工价格情况，于2012年上半年组成东线和中线两个调研组进行专题调研。调研组针对性地了解南水北调工程沿线其他行业定额人工单价，并深入现场，选取了泵站、水闸、渡槽、隧洞等水工建筑物工程以及渠道土石方开挖、边坡混凝土衬砌等19个典型标段工程进行了调查，与40余家施工、监理等单位进行了座谈，并现场随机问询了多名施工作业工人。

（1）南水北调工程批复情况。初步设计概算（项目管理预算）批复的人工费均是按照2002年水利部《水利工程设计概（估）算编制规定》（水总〔2002〕116号）计算，人工费由两个因素决定，人工单价和人工用量，量价相乘，得出人工费额度。定额人工费同时体现了2002年人工单价和平均施工效率（单位工程量需要的人工数）。引水工程人工单价为19～43元/工日，其中工长为43元/工日，高级工为40元/工日，中级工为35元/工日，初级工为19元/工日。

（2）其他行业定额情况。由于南水北调工程与沿线公路、铁路、电力工程在施工环境、施工条件等方面情况类似，具有一定的可比性，调研期间，除了解水利行业定额人工单价外，针对性地了解南水北调工程沿线其他行业定额人工单价，具体情况见表4-2-8。

由表4-2-8可知，水利定额的人工单价与其他行业相比仍处于中等水平。

（3）调研情况。

1）人工单价。经调研，2009年、2010年、2011年普工价格（相当于定额中的初级工）分别为50～60元/d、70～80元/d、100元/d，技工价格（相当于中、高级工）分别为80～100元/d、120～150元/d、150～180元/d。

2）人工费。根据8个设计单元工程中8个标段人工费调研情况，已发生人工费占相应施工合同完成额的比例约为19.7%，其中现场管理人员费占相应施工合同完成额的比例为2.5%～4.8%，则实际建安人工费占相应施工合同完成额的比例为14.9%～17.2%。

（4）有关分析。

1）人工单价。从表面上看，近几年来的市场劳务单价远高于人工预算单价，造成施工企业人工费缺口，导致本来就微利的施工企业入不敷出，出现亏损。然而，经调研了解，施工单位在2009年、2010年投标时若按水利行业定额编制工程投标报价 （不考虑下浮）仍然有赢利空间。因此，有必要对人工预算单价与市场劳务单价进行全方位对比。通过对比分析，两个单价主要存在以下三个方面差异。

a.劳动时间不同。定额约定的每工日为8小时，且每工日包含必要的劳动休息时间，实际劳动时间为6小时；经调研了解，劳务工每天的劳动时间均在10小时以上，有的达到12小时，远大于定额劳动时间。

b.劳动效率不同。经过10年的工程建设经验积累，机械化施工水平和管理水平得到较大提高，目前的劳动效率已超过定额效率，特别是土方工程、钢筋制安工程、模板工程。

c.单价的组成内容不同。人工预算单价是针对施工企业直接从事建筑安装工程施工的生产工人，其人工预算单价组成内容仅包括：基本工资 （岗位工资等）、辅助工资 （各种工资性津贴）和工资附加费 （按国家规定提取的职工福利基金、工会经费和 “四险一金”）；尚未包括：计入工程成本、列在管理费用的企业福利 （探亲路费、离退休退职一次性路费、职工教育经费、劳动保护费等），以及绩效工资 （即企业利润分摊，包含奖金、分红）等。

而市场劳务单价除上述人工预算单价组成内容外，还包括企业福利以及绩效工资等。

由于劳动时间、劳动效率、组成内容三方面存在较大差异，定额的人工预算单价与市场劳务单价不具有直接可比性。目前南水北调工程价差调整的基准是定额，因此，人工费价差的调整不能简单地以市场劳务单价和定额人工单价差值计算。

2）人工费。根据人工单价分析，为与调研中人工费同口径对比，定额人工费除考虑人工预算单价计算的建安人工费 （以下简称 “定额建安人工费”）外，还应包括生产工人的企业福利和绩效工资。

因此，对于调研的8个设计单元工程，项目管理预算批复的人工费占建安工程投资的比例约为12%，其中：定额建安人工费占建安工程投资的比例约为9.6%；生产工人的企业福利占建安工程投资的比例约为0.6%（按管理费用占建安工程投资比例6.7%的10%考虑）；生产工人的绩效工资占建安工程投资的比例约为1.8%（按企业利润占建安工程投资比例5.3%的33%考虑）。

据此，对于调研的8个设计单元工程中8个标段，已发生建安人工费比例为14.9%～17.2%，与项目管理预算批复的人工费比例12%相比，差额比例为2.9%～5.2%，表明调研与定额的人工费差额 （相当于人工费价差）占建安工程投资比例为2.9%～5.2%。

按照南水北调工程人工费价差计算方法，人工费调整的基数为定额建安人工费。按此调整方法，人工费价差比例2.9%～5.2%是定额建安人工费比例9.6%的30%～54%，表明已发生人工费价差为定额建安人工费的30%～54%，即已发生人工费较定额建安人工费增加30%～54%。

（5）人工费价差测算。

1）调研测算方案。按照调研情况，人工费价差约占建安工程合同额的2.9%～5.2%，测算人工费价差为19亿～34亿元。

2）价差编制办法 [居民消费价格指数 （即CPI）法]测算方案。以批复的南水北调工程可行性研究报告价格水平2004年为基期，以人工费分年投资完成数为基础，按照当年CPI测算当年人工费价差及相应的人工单价，累计得到人工费总价差约为14亿元。

3）平均工资指数测算方案。以批复的南水北调工程可行性研究报告价格水平2004年为基期，以人工费分年投资完成数为基础，按照当年平均工资指数测算当年人工费价差及相应的人工单价，累计得到人工费总价差约为104亿元。

根据统计年鉴主要统计指标解释可知，平均工资=报告期实际支付的全部就业人员工资总额/报告期全部就业人员平均数。我国的工资总额是指各单位在一定时期内直接支付给本单位全部就业人员的劳动报酬总额。工资总额的计算原则以直接支付给就业人员的全部劳动报酬为根据。各单位支付给就业人员的劳动报酬以及其他根据有关规定支付的工资，不论是否计入成本、是否按国家规定列入计征奖金税项目的，也不论是以货币还是实物形式支付，均包括在工资总额内。即统计年鉴中的工资实际是职工年收入的总和，它包括了物价上涨、技术革新、劳动时间变化、工种结构变化等因素。

由于我国的统计指标中缺少反映职工在单位时间内工资 （工日或工时单价）变化情况的指标和反映企业在雇佣员工方面的成本指数，因此无法分离出职工平均工资指标中各个因素的单独影响。

（6）人工价格指数的确定。考虑到国务院南水北调办价差调整的对象是项目法人，调整的主要依据是国家发布的定额和颁布的价格及价格指数，因此，国务院南水北调办价差调整主要体现总体性、普遍性和一般性。对于项目法人对施工单位的调差，项目法人依据政策和合同，充分研究具体市场因素，考虑特殊性和个性。

由于南水北调工程具有社会关注高、质量要求严、建设工期紧等特点，为有利于吸引高素质的劳务队伍和管理人才，在确定人工费调差指数时，以定额人工单价略高于建筑行业预算单价，略低于市场人工单价 （综合考虑劳动时间、劳动效率、组成内容与定额的差别）为宜。

鉴于此，南水北调工程人工费价差调整以调研确定的人工费总价差为基础，参考其他行业2011年定额人工单价水平以及定额人工单价增涨幅度，本着实事求是、风险共担的原则，按CPI（90%）+平均工资指数 （10%）加权的综合价格指数调整。

2.砂石料价差

为了解和掌握南水北调工程砂石料价格情况，于2012年上半年组成调研组进行专题调研。

（1）初步设计概算 （项目管理预算）批复情况。砂、石等地材的批复价格由于批复年份、生产采购方式、建设地点、料场的不同而变化，因此，各设计单元工程的砂石料批复价格差异性很大。

（2）调研情况。经调研，因受人工费上涨、需求增加、地方政策 （防洪度汛、节能减排、环境保护、炸药管控）等影响，各设计单元工程的砂石料价格出现不同程度上涨，但上涨幅度在不同地域、不同时段波动性很大。

对于料场不变的情况，砂石料价格2011年度涨幅最大，但年度涨幅均在20%以内。若料场发生变化，则砂石料价格变化很大，如河北某工程的某标，2010年石子的料场运距30km，石子合同价格 （到工地价，下同）为38元/t，2012年料场调整运距90km，相应石子合同价格为120元/t；河南某工程的某标，2011年砂、石的料场运距34km，砂、石的合同价格分别为67元/t、55元/t，2012年料场调整为郏县运距70km，相应砂、石合同价格分别为93元/t、78元/t。

（3）有关分析。

1）砂石料价格。①对于料场不变的情况，由于最大年度涨幅均在20%以内，因此砂石料合同价格上涨仍处于较为合理的幅度范围内。②对于砂石料合同价格变化很大的情况，基本上是料场发生改变，而价格增加较多的主要原因是砂石料的运距有大幅度的增加，即价格增加的主要部分是运费。③砂石料最高合同价格与批复价格相比，差值基本在15元/t以内，同时也出现不少负差值情况 （即批复价格高于砂石料最高合同价格）。

2）砂石料价差。①调研测算方案。根据调研情况，砂石料价格平均差价按15元/t计，初步统计南水北调工程砂石料总用量约1.3亿t，测算砂石料价差约为19亿元。②价差编制办法（指数法）测算方案。以批复的南水北调工程初步设计主要价格水平2008年为基期，以砂石料分年投资完成数为基础，按照当年价格指数测算当年砂石料价差，累计得到砂石料价差约为19亿元。

（4）砂石料价差调整。

1）对于砂石料价格因料场改变而异常变化的情况，因其属于变更范畴，由项目法人依据政策和合同，按变更程序处理。

2）虽然砂石料合同价格涨幅略高于工程造价信息 （由地市建委定额站颁布）发布的砂石料价格涨幅，但不少地方砂石料最高合同价格低于批复价格。因此，从总体上，按调研方法与按编制办法 （指数法）测算的砂石料总价差相当。鉴于此，考虑到国务院南水北调办价差调整的对象是项目法人，主要体现总体性，因此按编制办法 （指数法）调整砂石料价差。

3）由于砂石料价格波动频繁、周期短，受地域 （当地是否有砂石资源）和政策影响大（防洪度汛、节能减排、环境保护、炸药管控），因此，对于砂石料的价差调整除要体现总体性还要体现区域性，对此不宜按照统一幅度调整，原则按工程所在地级市相应价格指数调整。

4）项目法人对施工单位的砂石料等地材调差，由项目法人依据政策和合同，结合工程所在地的实际情况，有针对性地进行调差处理。

3.合同变更价差

南水北调工程合同变更的起因主要有两种：一种是国务院南水北调办批复的新增项目 （技术处理方案）引起的。另一种是项目法人在合同管理过程中引起的。

（1）对于国务院南水北调办批复的新增项目 （技术处理方案）引起的合同变更，按照价差编制办法的计算方法进行了价差调整。主要原因有以下几个方面。

1）国务院南水北调办批复的新增项目 （技术处理方案），主要是在工程实施中，由于对南水北调特点认识不足和原来未预计到的客观情况造成的。

2）该类新增项目 （技术处理方案）基本属于重大技术难题，相关水利设计标准涉及不深，技术专家对此认识也不足，且投资大，在工程概算内未充分考虑，项目法人也难以预料和承担投资，由国家按原初步设计概算价格水平计算相应概算静态投资，并纳入初步设计概算。

3）价差审查批复操作难度小。主要体现在三个方面：①认。引起合同变更的新增项目（技术处理方案），均经过国务院南水北调办批复认可。②量。合同变更涉及的工程量，均是按批复的新增项目 （技术处理方案）工程量进行控制和审核。③价。价差的计算涉及基价，基价的确定涉及两个方面，即：基价的价格水平年和组价。

国务院南水北调办批复价差的基价，价格水平年是项目管理预算批复的价格水平，组价是按照预算定额进行计算的预算价。

该类合同变更的基价，可采用批复的新增项目 （技术处理方案）确定的概算价，价格水平年是原初步设计概算批复的价格水平，组价是按照概算定额进行计算的概算价。

（2）对于项目法人在合同管理过程中引起的合同变更，不予调差。主要原因有以下几个方面。

1）项目法人在合同管理过程中引起的合同变更，反映了项目法人组织协调和精细化工作的能力，体现了项目法人的建设管理水平，并且在工程概算中考虑此类合同变更对投资的影响已有考虑 （如计列了基本预备费）。因此，该类合同变更投资应由项目法人承担 （包括静态投资和相应的价差投资）。

2）有利于投资控制。从国内工程建设实践看，合同变更越多，受外界影响的因素就越多，对投资管理的要求就越高，投资控制的难度和风险就越大。由于价差投资是逐年批复的，核减该类变更价差，可引导和促进项目法人在今后工程建设中尽量减少变更。若出现合同变更增加投资越多、价差批复越多的情况，将会产生静态严格控制、动态变相鼓励这一自相矛盾的投资控制政策。从南水北调工程投资控制实际效果看，核减的该类合同变更价差占批复价差的比例越小，投资控制情况越好。

3）调差幅度已较大。从批复价差占建安投资的比例看，调差幅度基本较大，基本均超过20%。

4）价差审查批复操作难度大。主要体现在三个方面：①认。由于价差投资是逐年批复的，很多该类合同变更在年度审查时还没有处理完结，倘若变更不成立或变更投资由甲乙双方各自承担一部分，则施工单位应承担的投资，项目法人不可能再给施工单位计算价差，当然国家也不应给项目法人计算价差。考虑到该类合同变更数量多、情况复杂，逐个核实确定的操作难度很大，如年度批复中包括该类合同变更价差，极有可能出现合同变更不成立、但国家却批复价差的情形。②量。目前批复的价差所涉及的工程量，均是按国家批复的项目管理预算 （即工程量清单）的工程量或新增项目 （技术处理方案）的工程量进行控制和审核。但该类合同变更的工程量，在审查时进行总量控制和审核的操作难度很大。③价。项目法人批复该类合同变更的价格，价格水平年有合同招标时价格水平、有变更时现行价格水平，组价有按参考合同投标进行计算的、有参考概预算定额进行计算的、有按实际协商确定的、有补偿性质的，情况较复杂。若调差，需将合同变更的价格全部回归到项目管理预算批复的价格水平，并按预算定额计算预算价，编制和审查工作量均很大。

4.超清单工程量价差

由于南水北调工程规模大、线路长、涉及面广、建设周期长、地质条件复杂、不确定因素多，受自然条件和客观因素的影响较大，导致项目的实际施工情况与项目招标投标时的情况会发生一些变化，包括工程量的变化。

按照水利部、国家电网公司和国家工商行政管理局印发的 《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》（GF-2000-0208）和水利部印发的 《水利水电工程标准施工招标文件》（2009版），增加或减少合同中关键项目的工程超过专用合同条款规定的百分比，属于变更的范围和内容。其所指的 “专用合同条款规定的百分比”可在15%～25%范围内，视具体工程酌定，其意为合同中任何项目的工程量增减在规定的百分比以下时不属于变更项目，不作变更处理，超过规定的百分比时，一般应视为变更项目。

以此为基础，参考FIDIC合同条件调整合同工作单价的原则 “工作实际测量的工程量比工程量表或其他报表中规定的工程量的变动大于10%，允许对某一项工作规定的单价或价格加以调整”，按照严格控制投资的要求，对于实际工程量超出项目管理预算工程量的变化不超过10%的，认为属于建设过程中工程量正常变化，可作为计算基数在价差计算中给予考虑。

国务院南水北调办在价差投资政策执行过程中，始终遵循 “不突不破、合理合规、从严从紧”的原则，既充分调研，研究施工现场实际情况，又严抓投资控制，牢牢把住投资控制的各个关口，通过相关价差投资的合理分析和有效处理，在价差投资控制方面取得显著效果。

四、静态控制和动态管理的效果及经验

（一） 投资控制的效果

1.总体控制效果

国务院批复的南水北调东、中线一期工程总投资规模为3082亿元，其中由国务院南水北调办负责建设管理的南水北调东、中线一期主体工程，总投资2814亿元 （东线一期主体工程371亿元，中线一期主体工程2443亿元）。

对于国务院南水北调办负责建设管理的主体工程，截至2015年6月，批复南水北调东、中线一期主体工程初步设计阶段投资2613亿元，项目法人完成2566亿元，除少数尾工外，南水北调东、中线一期工程基本建成。东、中线一期主体工程大部分设计单元工程尚未完工决算，预计至工程竣工，工程实施投资能控制在国务院批复的总投资规模内，投资控制效果良好。

2.典型项目控制效果

（1）三阳河、潼河、宝应站工程。三阳河、潼河、宝应站工程位于江苏省扬州市高邮市和宝应县境内，为南水北调东线一期首批开工的项目，与江都水利枢纽共同组成东线第一梯级抽江泵站，实现一期工程抽江500m³/s规模的输水目标。工程建设主要含：新建宝应站、开挖45.45km河道、新建跨河桥梁24座、沿途影响工程、水土保持工程等。

国家共批复三阳河、潼河、宝应站工程初步设计概算总投资为96198万元，其中静态投资94843万元，价差1355万元。与批复概算同口径决算投资90766万元，节余4077万元。其中：河道工程批复投资22393万元，与批复概算同口径决算投资17963.69万元，节省4429.31万元（建筑工程节省投资2972.37万元，机电设备及安装工程节省投资23.73万元，临时工程节省投资1426.46万元，独立费用增加投资1261.24万元，基本预备费节省投资1267.52万元）；宝应站枢纽工程批复投资14050万元，与批复概算同口径决算投资12776.60万元，节省1273.40万元；跨河桥梁工程批复投资8526万元，与批复概算同口径决算投资8567.68万元，增加投资41.68万元；沿线影响工程批复投资5455万元，与批复概算同口径决算投资5794.85万元，增加投资339.85万元；水土保持工程批复投资1567万元，决算投资2725.39万元，增加1157.93万元；环保工程批复投资230万元，决算投资211.33万元，节余18.67万元；移民安置补偿工程批复投资39602万元，决算投资39706.22万元，增加104.22万元；待运行工程管理维护费批复投资3020万元，决算投资3020万元。价差投资全部支付，没有结余。

从概算执行情况分析，建安工程有结余，独立费用、移民、影响处理等投资较概算增加，反映出概算投资结构与实际执行确实有不同之处，通过概算内调剂使用投资，既能满足工程建设投资需要，也有利于将投资控制在概算内。

（2）万年闸工程。万年闸泵站枢纽工程位于山东省枣庄市峄城区境内，是南水北调东线工程的第八级抽水梯级泵站，泵站共设5台 （套）水泵机组，总装机容量14000kW，设计输水流量125m³/s，设计扬程5.49m。主要建设内容有泵站主厂房、副厂房、前池、出水池、清污闸（桥）、引水渠、引水闸、出水渠、出水闸及新老206国道公路桥等工程。

万年闸泵站枢纽工程概算批复总投资26259万元，其中：工程部分20014万元、移民环境3247万元、供变电工程860万元、价差205万元、待运行期管理维护费888万元、建设期融资利息1045万元。实际完成总投资24202.65万元，实际完成总投资较批复总投资减少2056.35万元，减少投资占总投资7.38%。其中：工程部分投资概算批复投资20014万元，实际投资18214.26万元，实际较概算减少1799.74万元 （建筑工程概算批复投资8488.28万元，实际投资8000.46万元，实际较概算减少487.82万元；机电设备及安装工程概算批复投资4977万元，实际投资4089.42万元，实际较概算减少887.58万元；金属结构设备及安装工程概算批复投资2362万元，实际投资1472.91万元，实际较概算减少889.09万元；施工临时工程概算批复投资747万元，实际投资1048.32万元，实际较概算增加301.32万元；独立费用概算批复投资2306.72万元，实际投资支出3603.14万元，实际较概算增加1296.41万元）；移民环境投资概算批复投资3247.00万元，实际完成投资3485.28万元，实际较概算增加238.28万元；供变电工程投资概算批复投资860万元，实际投资365.11万元，实际较概算减少494.89万元；批复概算基本预备费1133万元；工程实施阶段，基本预备费未动用；批复工程价差205万元，实际完成工程价差补偿205万元。

从概算执行情况分析，投资控制总体情况良好。结余投资主要发生在建安部分，投资增加主要发生在独立费用，体现出通过招投标等市场竞争行为，建设成本可在一定程度上下降。要降低建安成本，势必管理行为要加强，建管费、设计费、监理费普遍存在投资增加情况。因此，在概算投资内，结构调整是必要的。

（二） 投资控制的经验

投资控制是贯穿前期工作、建设实施的系统性工作，需建设各阶段措施协调配合，才能达到最佳效果。各阶段投资控制侧重点不同，控制方法也要有针对性。

1.初步设计阶段确保设计深度

初步设计是静态控制的重要一环，初步设计概算科学合理，才能为下阶段投资控制打下良好基础。初步设计组织的主体是项目法人，项目法人应该加强组织，严格勘测设计与设计审查的合同管理，在合同条款中明确各方职责、工作进度和质量标准等要求。要保证初步设计概算的合理性，关键是设计深度一定要达到规程规范要求。根据南水北调工程初步设计审查经验，在以下几方面应该特别注意，尽量减少建设阶段因设计不完善发生变更的隐患：①严格按照规程规范，保质保量开展各项外业勘测、设计方案论证比选、征地拆迁实物量调查、专项设施改建方案的落实、取土料场、弃渣场地的土石方平衡等，实践证明，上述方面最容易在建设阶段发生变化，造成大量投资增加，却没与之对应的合理概算投资。尤其要注意的是，对于前期工作和建设周期长的项目，一定要及时补充更新设计资料，防止出现批复的初步设计和建设现场的发展情况严重脱节。②对可研报告中遗留的有关问题，要及时梳理研究，在初步设计中提出解决措施和办法，对遗留或尚未得出论证结论的重要方案比选，必须在初步设计阶段做出专题论证，不得继续遗留到工程建设阶段。③对局部线路、不良地质条件段处理措施、重要建筑物布置及结构型式必须进行同等深度的方案比较，做到技术上可行、经济上合理。④要会同地方深入细致开展征地拆迁及移民安置规划工作，做好实物指标和矿产资源压覆调查，涉及部队、电力、水利、交通、铁路、通信、自来水、煤气等部门的专项设施迁建、迁移保护等，其设计方案应通过产权单位或专项设施主管部门的认可。⑤合理布置、严格控制跨渠桥梁的数量、规模和标准，并与地方加强沟通，与地方交通发展规划尽量衔接。⑥对于线性工程，要做好不同地域施工组织分段安排和土石方平衡，优化落实弃土弃渣场地和取土料场。

可采取以下行之有效的措施，保障初步设计质量：①项目法人开展设计监理 （或设计咨询），委托有关单位和专家对初步设计进度、质量、关键设计方案等进行全过程监理 （或咨询），及时提出解决措施。②可在勘测设计合同中约定奖惩条款，将初步设计阶段优化设计和投资控制与经济利益挂钩，鼓励勘测设计单位创优、创新，优化设计方案，严格控制投资。对设计质量差、投资控制不力的勘测设计单位，通过扣减设计费等方式制约，防止出现编制的投资规模越大，勘测设计单位利益越大的倾向。③项目法人组织对初步设计概算与可研投资估算的变化进行比较分析，重点从工程技术方案变化、价格水平年变化、取费标准调整、政策调整等方面分类分析变化情况及原因，做到心中有数。对不合理的变化查明原因、及时调整。

2.招标设计阶段避免歧义

南水北调工程建设过程中，因招标文件不清晰造成合同纠纷，进而变更索赔增加投资的情况时有发生。特别是招标文件中应该由发包人准确界定的工程地质条件、水文地质条件、料场位置及储量、弃渣场地布置、征地等施工环境交付，以及主要施工工艺、施工方法、关键设备选用等一些必要的边界条件界定不清，或对投标人提出的需要进一步澄清和答疑的问题未能给予实质性答复，造成承包商进场后发现很多条件与招标文件描述不一致，使得承包商提出的工程变更或索赔项目成立，致使多数应由承包商承担的风险全部或部分转嫁到项目法人承担。这种情况在南水北调工程中集中体现在土石分界、降排水、料场位置、土石方平衡等方面。

3.建设阶段严格控制设计变更

设计变更是造成南水北调工程建设阶段投资增加的重要因素，为切实控制设计变更增加投资，南水北调工程采取了以下几方面措施：①明确分工，落实责任。重大设计变更由国务院南水北调办审批，一般设计变更由项目法人审批，各负其责。在工程建设过程中，项目法人不得擅自更改国家已批复的工程建设规模、建设标准、总体布置、工程功能、主要设备等主要设计内容。②对于能满足工程功能要求、技术经济合理的初步设计方案不允许进行重大设计变更；对于因地方要求、征迁困难等社会原因提出的重大设计变更，严格控制 “随船搭车”，原则上不允许变更。③因设计变更增加的投资，原则上由项目法人在批复的相应设计单元工程初步设计概算内统筹解决，并且原则上不计列建设单位管理费、设计费和预备费，切断项目法人、设计单位与设计变更的利益联系。④提高重大设计变更报告的质量，要重点说明设计变更发生的缘由、必要性，与初步设计批复变化情况，主要技术方案，主要工程量变化，投资变化情况等。⑤加快重大设计变更的处理速度。避免因变更批复程序周期长，工程建设现场等待造成投资浪费。对于制约工程建设、现场情况急迫的特殊重大设计变更可由项目法人先行组织编制变更主要设计方案，报国务院南水北调办确认后，组织实施。同时编制设计变更报告，履行审批程序。

4.加强合同管理，控制好合同变更索赔

南水北调工程实施周期长，建设环境和条件变化大，合同变更索赔成为投资控制的关键环节之一，截至2014年年底，各项目法人处理的变更索赔近2万余项，增加投资达百亿元以上。项目法人是合同主体，也是合同变更索赔处理的责任主体，应合法合规、合情合理处理变更索赔。在处理过程中，要坚持以合同为基准，以事实为依据，严格按合同约定条件分析变更索赔性质和责任归属，确定费用计算原则和方法，公平合理维护合同各方利益。

合同变更索赔原因主要包括：①前期设计尤其是地勘工作深度不够，水文地质和工程地质的改变产生变更 （索赔）问题。如地下水位变化较大，导致地下水位降排水变更、工期延长；工程地质发生变化，导致开挖方法发生变化，产生变更；土料性质发生变化，导致渠道开挖土料由可用变为不可用，土料场土料不可用等。②招标文件不完善，招标文件提供的信息欠缺、不完整。如施工条件信息不准确，土料场土料开采运距招标文件不能提供准确信息，产生变更；发包人提供的施工设备不能与招标文件要求一致，延误工期，产生索赔事件。③施工过程中项目法人管理欠缺，未能对施工过程中发现的问题及时处理，如由于项目法人的原因图纸不能及时供应时，未及时沟通采取措施，使得供图时间发生延后几年的情况，造成降排水索赔、工期索赔；渣场、料场征地拖后，造成土方开挖产生二次倒运，使得取土场回填困难或二次倒运回填，产生变更索赔；有些工程在施工初期已发现承包商采用投标方案施工困难，未能积极采取措施，使工期一拖再拖，最后被迫采用新的施工方法才完成工程，既造成工期延迟，又发生变更费用。④招标工作完成后，随着施工图设计工作的进一步深入，从设计的角度会有设计优化、建筑物结构型式的调整、为工程安全增加安全措施等。

合同变更索赔体现的问题主要包括：①变更索赔处理程序及变更定性存在的问题。如先实施后批复，变更批复时间晚于施工单位实施变更时间；变更索赔处理程序未按合同变更处理原则进行处理，监理单位未按照合同约定及时签发变更指示、未签认三方 （建管、监理、施工）价格确认单等；索赔申报时间未完全满足合同索赔条款要求。②定量方面存在问题。按照设计图纸计量的，计量一般是准确的。对于采用签证形式计量的，存在问题较多。如结算工程量大于现场工程量签证工程量；土石分界线地勘、建管单位、监理单位和施工单位未完全达成一致意见；缺少地勘单位地质编录；如抗滑桩变更工程量按土层和岩层分别计量缺少地勘单位地质编录，也无 “岩土分界线签订确认单”；土方平衡工程量未做整体平衡，仅依据监理工程师的签证计量；拆除已完成工程的工程量缺少已完成工程的施工或评定记录，造成无法确认拆除工程量等。③定价方面存在问题。如不对照施工方案和施工工艺分析，套用行业定额，或者错用定额子目；计价不考虑投标报价水平、基础价格、取费标准，而是重新确定基础价格、取费标准等；单价费用计算和费用摊销缺乏依据或不合理等。④未进行变更方案的论证或论证不充分。工程变更的方案直接关系到工程变更的成本，因此，变更方案，特别是对于成本较高的变更方案，进行技术经济论证与比较必须得到高度重视。

根据南水北调工程变更索赔处理经验，可采取以下方法：①依据法规 （包括政策性文件）文件的相关规定所引起的变更，必须有合法有效的法规文件所支撑，且变更的处理必须符合法规文件的规定，按法规文件的规定承担相应的责任 （包括价格的调整）。②依据合同约定的变更定性依据支撑性材料要完整和真实。对于处理过程中的问题可以用现在的时间补做说明，不允许出现按过去时间补充的弄虚作假现象。③对于钢筋、水泥、料场骨料、土方调运应按照图纸进行抽料分析，分析设计量、消耗量和报验量是否一致。若不一致，则相关参建单位应提供说明。④采用签证方法计量的，应有地勘、建管、监理、施工单位四方联合签证。若四方联合签证和地勘单位的地质编录和柱状图不一致的，应以地勘单位的地质编录和柱状图为依据进行计量。⑤各标段有关土方调配方案的变更分标段上报，建管单位承担统计、分析工作，整体掌握设计单元工程内各标段土石方平衡情况，便于投资控制。涉及设计单元工程之间的土方调配及土方平衡的，也应进行重新平衡分析。⑥原则上按合同约定的变更计价原则定价，是否可脱离原合同采用补充协议的方式确定变更单价的关键在于是否属于变更。若不属于变更性质，按照 《中华人民共和国合同法》规定：对合同约定或约定不明确的，双方可以协商确定。若属于变更，则应按原合同中约定的变更处理程序和方法进行。⑦要重视发包人和承包人不能协商一致的变更，为避免产生承包人对不接受的批复意见进行申诉、仲裁情况的发生，可引入争议评审机制。