第三节 河长制的法律依据

河长制是一项制度创新，但它不是凭空产生，而是内生于既有的水利环境法律和环境行政管理制度。

在国家层面上，《中华人民共和国宪法》第26条规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。一是《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国铁路法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国航道法》等法律；二是《中华人民共和国河道管理条例》《取水许可和水资源费征收管理条例》《长江河道采砂管理条例》《中华人民共和国航道管理条例》《中华人民共和国自然保护区条例》《公路安全保护条例》《铁路安全管理条例》《风景名胜区条例》等行政法规；三是《入河排污口监督管理办法》《湿地保护管理规定》等部门规章。这些法律法规不仅规范了环境影响评价、排污许可证、取水许可证、排污交易试点、污染物排放总量控制、污水集中处理等内容，还规定了水利、环保、住建等部门的水污染防治和水环境保护职责。

在地方层面上，各级政府也因地制宜出台了配套的行政法规，如《浙江省河长制规定》《浙江省河道管理条例》《江苏省河道管理条例》《江西省河道管理条例》《四川省河道管理办法》《昆明市河道管理条例》等，其中涉及对水体湖泊的监督管理、防污防护、违法的法律责任等；根据具体河湖的情况、水资源、水环境及风土人情等特点，制定了具有针对性的流域或地方河湖保护管理条例或办法等，如《太湖流域管理条例》《江苏省太湖水污染防治条例》《安徽省湖泊管理保护条例》《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》《广东省西江水系水质保护条例》《广州市流溪河流域保护条例》《浙江省曹娥江流域水环境保护条例》《浙江省鉴湖水域保护条例》《浙江省温瑞塘河保护管理条例》《浙江省乌溪江环境保护若干规定》《云南省牛栏江保护条例》《云南省滇池保护条例》《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》等。地方法规及政策是对国家意志进一步的细化和深化，并结合地方河湖管理的总体规划，以达到优化发展格局、加强源头控制、严格资源管理、实现水资源可持续利用等在内的多重目标。

一、政府环境负责制度

《意见》规定全面建立省、市、县、乡四级河长体系，由四级河长负责组织领导相应的河湖的管理和保护工作。这种机制设计的法律依据是《中华人民共和国环境保护法》（后简称《环境保护法》）规定的政府环境质量负责制。《中华人民共和国环境保护法》第6条第2款规定：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。第28条第1款规定：地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。因此，虽然我国现行的环境法律体系没有直接规定河长制的具体内容，但是，河长制系统规定了各级地方政府党政负责人担任总河长与河长，并体系化规定其工作职责，是地方政府环境质量负责制的具体实现形式。

二、环保问责制度

河长制本身是一种特殊环保问责制，是既有的环保问责制在水资源保护、水环境治理领域的细化规定。《意见》规定的考核问责制具体规定了几个方面的内容，均可以找到法律依据。

第一，总体而言，河长问责制的依据始于我国从2006年2月20日起施行的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》详细规定的环境保护问责制。

第二，河长考核问责制中规定的措施，“根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考”，其依据是中共中央办公厅、国务院办公厅2015年印发的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，《意见》的相关规定是其在水资源保护领域的具体化。

第三，河长考核问责制还规定了生态环境损害责任终身追究制，其依据是中共中央办公厅、国务院办公厅2015年印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，其不但在第3条规定：地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任，还在第12条规定了“实行生态环境损害责任终身追究制”，《意见》在考核问责具体措施中的规定均为对其相关规定的具体落实。

三、生态保护红线制度

我国在2014年修订《中华人民共和国环境保护法》时新增了生态保护红线制度。根据环境保护部2015年印发的《生态保护红线划定技术指南》(环发〔2015〕56号)规定，生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是国家和区域生态安全的底线。所以，生态保护红线是维护生态安全的不可逾越的底线。理论上而言，系统的生态保护红线应当包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线。但是，《中华人民共和国环境保护法》第29条第1款实际上将生态保护红线通过立法限缩为“生态功能红线”。

反观《意见》中河长制的相关规定，可以发现其对生态保护红线制度的具体贯彻呈现两个方面的特点：第一，具体化《中华人民共和国环境保护法》中规定的生态保护红线制度。《意见》强化了对水功能区的监督管理是河长制的主要任务，明确且细化了生态功能保障基线的底线控制要求与路径在水资源保护领域的体现。第二，河长制的规定某种意义上解释与扩大了生态保护红线的类型，从生态功能红线扩大到环境质量安全底线和自然资源利用上线，即分别对应《意见》中规定的水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污红线。这三条红线构成一个整体，为水资源开发利用与保护确立了一个完整的水资源生态保护红线体系。

四、水资源流域管理与区域管理制度

《中华人民共和国水法》(2016年修订)第12条第1款规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。《意见》中规定河长制的主要任务和保障措施，是对我国现行法律规定的水资源流域管理与区域管理的有机结合。首先，河长制在充分重视水资源跨界性自然属性的基础上，建立省、市、县、乡四级河长体系，能最大程度契合水资源跨界流域性特征。河长制所确立的“一级抓一级、层层抓落实”的工作格局，可以有效规避多个地方政府对跨界河流共同管理难以协调、各地方政府有利争夺、无利推诿甚至是以邻为壑的困局。这是对水资源流域管理制度的体系化规定。与此同时，我国各行政执法机构权限分配的原则是贯彻一种分散管理模式和分业体制，在这种体制下，我国涉水机构主要是以环境保护和水污染治理为主要任务的环保部门与以水资源管理和保护为主要任务的水行政主管部门——水利部门，另外，住建、农业、林业、发改、交通、渔业、海洋等部门也在相应领域内承担着与水有关的行业分类管理职能。这种分散管理体制导致了现有水资源管理体制中“多龙管水”的现状。河长制是在不突破现行“九龙治水”的权力配置格局下，通过具体措施更加有效地促使多个相关职能部门之间的协调与配合，并由当地党政负责人担任河长，可以整合在水污染治理中相关职能部门的资源，实现集中管理。

五、权属管理制度

《意见》中要求的“加强水资源保护、加强河湖水域岸线管理保护、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复、加强执法监管”六项工作任务，在相关的权属制度中均可以找到执法的依据。

(1) 资源权属管理制度。

1）水资源权属管理制度。主要是《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等确立的水资源国家所有权制度、取水许可、水资源费征收管理等各项水资源使用权制度。

2）水域资源权属管理制度。既包括《中华人民共和国水法》《中华人民共和国河道管理条例》等确立的水域所有权和使用权、水域保护、水域统一规划和综合利用制度；也包括《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国军事设施保护法》《中华人民共和国野生动物保护法》等确立的渔业水域、港口水域、军事水域以及野生动物自然保护区水域等不同功能水域的相关制度。

3）内河航运资源权属管理制度。主要是《中华人民共和国航道法》《中华人民共和国航道管理条例》《中华人民共和国水路运输管理条例》等确立的航运综合规划制度以及航运经营许可、航运经营监管以及航运税费等相关制度。

4）水能资源权属管理制度。主要是《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等确立的水能资源权属及相关管理制度，包括水能资源开发、水电站建设、水电站调度等。

5）河湖土地资源权属管理制度。河湖土地是指河道整治计划用地、堤防用地、防洪区范围内土地等涉及河湖管理与保护范围内的土地。既包括《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》等确立的河湖土地规划协调制度、禁止围湖造地、围垦河道制度等一般性制度，也包括根据不同河湖土地功能所确立的河道管护用地、养殖水面用地、防洪抢险用地、港口建设用地以及大中型水利水电工程建设相关土地等各项具体的权属管理制度。

6）河道砂石资源权属管理制度。既包括《中华人民共和国河道管理条例》确立的河道采砂许可及管理收费等一般性制度，也包括《中华人民共和国航道法》确立的航道和航道保护范围内禁止非法采砂制度，以及《长江河道采砂管理条例》确立的长江河道采砂管理制度。

7）河湖渔业资源权属管理制度。主要是《中华人民共和国渔业法》《渔业法实施细则》等确立的渔业规划与渔业权保护制度、渔业资源增殖和保护制度、养殖证与捕捞许可证制度、捕捞限额制度等。

8）排污权属管理制度。主要是《中华人民共和国水污染防治法》等确立的排污许可制度、排污费征缴制度等。

9）湿地资源权属管理制度。主要是《国际湿地公约》《湿地保护管理规定》等确立的湿地资源利用、湿地占用、重要湿地、一般湿地等管理与保护制度。

(2) 设施权属管理制度。

1）大坝权属与管理制度。主要是《水库大坝安全管理条例》等确立的大坝管理体制、大坝建设制度、大坝管理与安全保护制度等。

2）涉河公路权属与管理制度。主要是《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国公路管理条例》《中华人民共和国公路安全保护条例》等确立的公路规划、公路建设、公路养护、路政管理、监督检查等制度。

3）涉河铁路权属与管理制度。主要是《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》等确立的铁路运输营业、铁路建设、铁路安全与保护等制度。

4）内河港口权属与管理制度。主要是《中华人民共和国港口法》所确立的港口规划与建设、港口经营、港口安全与监督管理等制度。

5）涉河军事设施权属与管理制度。主要是《中华人民共和国军事设施保护法》等确立的军事禁区与军事管理区的划定、军事禁区的保护、军事管理区的保护、未划入军事禁区和管理区的设施的保护、管理责任等制度。

(3) 生态环境权属管理制度。

1）水资源保护制度。主要是《中华人民共和国水法》等确立的水功能区管理、入河排污口管理、饮用水水源保护区等制度。

2）水污染防治制度。主要是《中华人民共和国水污染防治法》等确立的对水污染进行预防和处置的各项制度。

3）自然保护区制度。主要是《中华人民共和国自然保护区条例》确立的自然保护区建设、自然保护区管理等制度。

4）风景名胜区制度。主要是《风景名胜区条例》确立的风景名胜区设立、规划、保护、利用和管理等制度。

六、权责划分制度

《意见》中要求各有关部门和单位按照职责分工，协同推进各项工作。在相关法律法规中，各部门和单位涉及河道管理的具体职能如下。

(1) 水利部门权责制度。

依据《中华人民共和国水法》第12条规定，“水行政主管部门负责水资源的统一管理和监督工作，实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。水利部门对于全国的水资源规划，水资源、水域和水工程的保护，水事纠纷处理负有管理和监督责任，是河湖管理的主要部门。

依据《中华人民共和国防洪法》第8条规定，“国务院水行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作”。各级水利部门对于河湖的防洪规划，防洪区和防洪工程设施的管理负有主要职责。

依据《中华人民共和国水污染防治法》第9条规定，“县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源管理机构，在各自的职责内，对有关水污染防治实施监督管理”。水利部门的具体职责包括制定河湖水污染防治规划，制定相应的标准；监督管理河湖水污染，实行排污许可制度，管理入河排污口等。

依据《中华人民共和国水土保持法》第5条规定，“国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作”。包括对于河湖水土保持制定规划，进行预防和治理，负责监测和监督等。

按照《中华人民共和国河道管理条例》规定，“我国河道(包括湖泊、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区)由国家授权的江河流域管理机构实施管理，或者由上述江河所在省、自治区、直辖市的河道主管机关根据流域统一规划实施管理。其他河道由省、自治区、直辖市或者市、县的河道主管机关实施管理”。据此，水利部门是全国河道的主管机关，对河道管理范围内的事务进行统一管理，各级水利部门对全国河湖进行河道整治与建设，对河道进行保护，对违法行为进行处罚。

依据《中华人民共和国河道管理条例》第30条规定，“护堤护岸林木，由河道管理单位组织营造和管理，其他任何单位和个人不得侵占、砍伐或者破坏”。以及《中华人民共和国防洪法》第25条规定，“护堤护岸的林木，由河道、湖泊管理机构组织营造和管理。护堤护岸林木，不得任意砍伐。采伐护堤护岸林木的，须经河道、湖泊管理机构同意后，依法办理采伐许可手续，并完成规定的更新补种任务”。护堤护岸森林根植于河湖土地之上，对于防洪抗旱和水土保持具有重要作用，水利部门对于河道管理范围内的林木的管辖必然涉及河湖管理。

按照《长江河道采砂管理条例》规定，“国务院水行政主管部门及其所属的长江水利委员会应当加强对长江采砂的统一管理和监督检查，并做好有关组织、协调和指导工作”。其他地区的采砂相关法规也做出了类似的规定，如《广东省河道采砂管理条例》规定，“县级以上人民政府水行政主管部门负责河道采砂的统一管理和监督工作”。据此，水利部门对于河道采砂规划的制定，河道采砂许可等职权负有组织、协调和监督的责任。

(2) 国土部门权责制度。

依据《中华人民共和国土地管理法》第5条规定，“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”。国土部门据此对土地的使用权有总体规划和监督检查的职责。河湖属于土地的一部分，具有土地资源的各种功能，因此，也应由国土部门进行规划。《中华人民共和国土地管理法》同时还规定，江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接；以划拨方式提供水利基础设施建设用地等。这些也属于国土部门涉及河湖管理的职权。

此外，依据《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水土保持法》《长江河道采砂条例》等相关规定，国土部门对于水污染防治、水土流失治理以及河道采砂也有相应的管理权，在其管辖范围内承担管理职责。

(3) 环保部门权责制度。

按照《中华人民共和国环境保护法》第7条规定，“国务院环境行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。”其管理客体包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。同时，《中华人民共和国水污染防治法》也规定环保部门对于其管理范围内的水污染具有管理职责。据此，环保部门对于河湖具有环境监督管理、保护和改善环境、防治环境污染等具体职责。

(4) 交通部门权责制度。

依据《中华人民共和国港口法》第6条规定，“国务院交通主管部门主管全国的港口工作。”此处所指的“港口”是指具有船舶进出、停泊、靠泊，旅客上下，货物装卸、驳运、储存等功能，具有相应的码头设施，有一定范围的水域和陆域组成的区域。因此，位于港口区域内的河湖由交通部门进行管理，其具体职能包括对于港口的规划、经营、安全监督等。

根据《长江河道采砂管理条例》第23条规定，“在长江航道内非法采砂影响通航安全的，由长江航务管理局、长江海事机构依照《中华人民共和国内河交通安全管理条例》和《中华人民共和国航道管理条例》等规定给予处罚。”据此，交通部门对于影响航道交通安全的河道采砂行为具有处罚权。

(5) 城建部门权责制度。

按照《中华人民共和国城乡规划法》，国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作，组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。同时，城建部门还负责指导城市供水、市政设施、园林、市容环境治理、城建监察等工作；承担国家级风景名胜区、世界自然遗产项目和世界自然与文化双重遗产项目的有关工作。据此，对于与城市接壤的河湖以及城市内部河湖，城建部门负责涉湖建设规划管理，涉湖城乡建设城建部门都有相应的规划和管理权限；对于河湖周围的绿化和污水处理也负有管理职责；此外，对于属于风景名胜区的河湖，城建部门也承担相应的规划和管理工作。

(6)农业部门权责制度。

依照《中华人民共和国农业法》第62条规定，“禁止围湖造田以及围垦国家禁止围垦的湿地。已经围垦的，应当逐步退耕还湖、还湿地。”农业部门对退耕还湖负有管理责任。目前，河湖周围还存有大量的河滩地和岛屿的耕地，这些耕地与河湖共用土地，生产生活与河湖密不可分，因此河湖管理也涉及农业部门。

(7) 林业部门权责制度。

依据《中华人民共和国森林法》第29条规定，“集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年采伐限额，由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院批准。”河湖周围由于土质优良，水分充足，往往是森林植被覆盖率较高的地区，森林是水土保持和预防洪涝灾害的重要屏障，规范森林采伐对于防汛抗旱和防治水土流失起着重要作用，林业部门对于森林采伐的管辖往往影响着河湖的正常管理。

根据上述规定，目前河湖管理是根据对河湖功能以及利用方式的划分，分别由不同的部门进行管理。其中：对于河湖的综合规划、土地资源和其他河湖自然资源的开发由水利部门和国土部门管理；河湖的污染治理和环境保护由水利部门、国土部门、环保部门等管理；河湖周边的农田和植被由农林部门管理，但是涉及森林采伐以及河湖土地的使用又由水利部门和国土部门管理；特殊的河湖管理，如自然风景区和港口，在其范围内除了水利部门对于河湖进行管理外，环保部门和交通部门也有相应的管理权。

这些职责和权力的产生都具备法律依据。具体地说，是《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规对其进行了授权。因此，虽然在《中华人民共和国河道管理条例》中规定水利部门对河湖进行统一管理，但河湖多项管理职责都涉及不同的管理部门。

七、监管考核制度

《意见》中明确要求强化考核问责，根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核。县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。

2009年4月2日，国务院办公厅出台了环境保护部会同发展改革委、监察部、财政部、住房城乡建设部、水利部制定的《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》（国办发〔2009〕38号）明确规定，“环境保护部会同发展改革委员会、监察部、财政部、住房城乡建设部、水利部对重点流域各省（自治区、直辖市）上一年度专项规划实施情况进行考核，并于每年5月底前将考核结果向国务院报告，经国务院同意后，向社会公告。考核结果经国务院同意后，交由干部主管部门，依照中央组织部印发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》的规定，作为对各省（自治区、直辖市）人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。考核结果好的，有关部门优先加大对该地区污染治理和环保能力建设的支持力度；未通过考核的，环境保护部暂停该地区相关流域新增主要水污染物排放建设项目的环评审批；未通过考核且整改不到位或因工作不力造成重大社会影响的，监察部门按照《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》（监察部、环保总局令第10号），追究有关人员责任。”

2015年8月17日，中共中央办公厅 国务院办公厅出台《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，2016年12月22日出台《生态文明建设目标评价考核办法》，每年评价一次，每5年考核一次。无论是评价、考核发现的水质变差问题，还是现实中发现的水污染事件，均按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的规定追究地方党政领导的责任。《意见》要求由各级党政主要负责人担任河长，作为本区域的行政负责人，河长可以通过对职责部门的协调和监督实现对河道的有效管理，其效果要优于目前纯粹依靠法律和规划。