第一节 河长制的总体要求
河长制的总体要求包括指导思想、基本原则、组织形式和工作职责，下面对这四个部分分别介绍。
一、河长制的指导思想
《意见》指出“全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局，牢固树立新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力，以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，在全国江河湖泊全面推行河长制，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障”。
二、河长制的基本原则
《意见》指出了河长制的四项基本原则：一是坚持生态优先、绿色发展；二是坚持党政领导、部门联动；三是坚持问题导向、因地制宜；四是坚持强化监督、严格考核。
（一）坚持生态优先、绿色发展
《意见》指出“坚持生态优先、绿色发展。牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，处理好河湖管理保护与开发利用的关系，强化规划约束，促进河湖休养生息、维护河湖生态功能”。
（1）江河湖泊是生态系统和国土空间的重要组成部分。全面推行河长制、加强河湖管理，事关人民福祉。绿色发展是永续发展的前提和必要条件，核心要义是解决人、社会、自然三者之间的和谐共生问题。习近平总书记多次就生态文明建设作出重要指示，强调要树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识，努力走向社会主义生态文明新时代。在推动长江经济带发展座谈会上强调，要走生态优先、绿色发展之路。将坚持生态优先、绿色发展贯穿于河长制实施的始终，是生态文明建设的必然要求，反映了我国解决复杂水问题、加快补齐水生态环境短板、维护河湖健康生命的决心和信心。
（2）坚持生态优先、绿色发展，是全面推行河长制的立足点。当前我国水安全呈现出新老问题交织的严峻形势，水资源短缺、水生态损害、水环境污染等问题愈加突出。推行河长制，要将保护和修复河湖生态环境放在压倒性位置，坚守生态优先和绿色发展两条底线，将生态作为主旋律，将绿色作为主色调，统筹解决河湖管理中存在的水安全、水生态、水环境问题，促进河湖系统保护和水生态环境的整体改善。
（3）坚持生态优先、绿色发展，必须尊重自然、顺应自然、保护自然。尊重自然是科学发展的理念要求，顺应自然是科学发展的决策原则，保护自然是科学发展的必然选择。要把尊重自然、顺应自然、保护自然的理念贯穿到河湖管理保护与开发利用的全过程，为生态“留白”，给河湖“种绿”。要牢固树立人与自然对等互惠的思想，始终以平视的眼光、敬重的姿态考量人与水的关系，认真衡量水的自然规律，秉持保护水环境和水生态系统的准则，主动遵循，积极契合，使河湖开发利用能和自然相互惠益、相互和谐。
（4）坚持生态优先、绿色发展，必须促进河湖休养生息，维护河湖生态功能。现阶段，要让河湖生态系统得以恢复，由失衡走向平衡，进入良性循环；长远讲，要增强河湖生态系统自我循环和净化能力，提高其生态服务功能。具体体现在：要在水生态环境容量上过紧日子，取之有度，不过度开发，不乱开发；要摒弃“先污染后治理”的传统发展模式，全面加大管理保护力度，改善河湖水环境，保护健康水生态，切实维护河湖健康生命，永葆江河湖泊生机活力。
与时俱进完善河湖管理，久久为功共享绿色生态。我们要在创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的引领下，准确理解《意见》精神，坚持生态优先、绿色发展，全面推行好河长制，着力提升我国河湖管理能力和水平，维护河湖健康生命，力争天蓝、地绿、水清的美丽中国早日实现。
（二）坚持党政领导、部门联动
《意见》指出“坚持党政领导、部门联动。建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，明确各级河长职责，强化工作措施，协调各方力量，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局”。
（1）坚持党政领导、部门联动，是全面推行河长制的一个基本原则。坚持党政领导、部门联动，核心是建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，明确各级河长职责，协调各方力量，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。地方各级党委政府作为河湖管理保护责任主体，各级水利部门作为河湖主管部门，应深刻认识全面推行河长制的重要性和紧迫性，切实增强使命意识、大局意识和责任意识，扎实做好各项工作，确保如期完成党中央、国务院确定的目标任务。
（2）坚持党政领导、部门联动，是全面推行河长制的着力点。由党政领导担任河长是河长制的核心内涵和根本所在。习近平总书记深刻指出，河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危，要求从全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度，重视解决好水安全问题。党政“一把手”作为河长来协调、调度和监督解决河湖管理问题，是从国情水情出发实行的管理改革，也是经实践检验切实可行的制度创新。正如“米袋子”省长负责制、“菜篮子”市长负责制一样，各级党政主要负责人成为河湖管护第一责任人，可以最大程度整合党委政府的行政资源，提高解决问题的执行力，有效破除以往多部门分管的弊端。
（3）坚持党政领导、部门联动，是有效应对复杂水问题的现实需求。从生态系统来看，山水林田湖草是一个生命共同体。河湖水系的好坏，表象在水里，根源在岸上。从水问题的客观现实来看，当前我国新老水问题相互交织，水资源短缺、水生态损害、水环境污染等多层次问题愈加突出。从河湖管理的工作实际来看，同一条河流、同一个湖泊，有上下游、左右岸、干支流之分，河湖管理保护涉及水利、环保、发展改革、财政、国土、交通、住建、农业、卫生、林业等多个部门。应对复杂的水问题，必须统筹上下游、左右岸系统治理，必须整合各地方、各部门力量协同解决。
近年来，一些地区先行先试，进行了河长制的有益探索。这些地方在推行河长制方面普遍实行党政主导、高位推动、部门联动、责任追究政策，取得了很好的效果，形成了许多可复制、可推广的成功经验。实践证明，全面推行河长制，就一定要充分发挥地方党委政府的主体作用，明确责任分工，强化统筹协调，实行部门联动，形成人与自然和谐发展的河湖生态新格局。
（4）坚持党政领导、部门联动，必须构筑党政领导高位推动的责任体系，落实组织机构，激发各地各级加强河湖管理保护的强大动能。一要落实党政领导负责制。要全面建立省、市、县、乡四级河长体系，各省（自治区、直辖市）党委或政府主要负责同志要担任总河长，省级负责同志担任各省（自治区、直辖市）行政区域内主要河湖河长，各河湖所在市、县、乡要逐级逐段落实河长，由同级负责同志担任。二要成立协调推进机构，加强组织指导、协调监督，研究解决重大问题，确保河长制的顺利推进、全面推行。三要成立河长制办公室，明确牵头单位和组成部门，建立工作机构与工作平台，落实河长确定的事项。要进一步细化、实化河长工作职责，做到守土有责、守土尽责、守土担责。
（5）坚持党政领导、部门联动，必须搭建部门之间协调配合的工作格局，健全配套制度，形成各行各业加强河湖管理保护的合力。一要建立河长会议制度，由河长牵头或委托有关负责人召开河长制工作会议，拟订和审议河长制重大措施，协调解决推行河长制工作中的重大问题，指导督促各有关部门认真履职尽责，加强对河长制重要事项落实情况的检查督导。二要建立部门联动制度，中央层面建立水利部会同环保部等相关部委参加的全面推行河长制部际协调机制，强化组织领导和监督检查；地方也要加强部门之间的沟通联系和密切配合，推进信息共享，合力推进河湖管理保护工作。各级水行政主管部门要切实履行好河湖主管职责，全力做好河长制相关工作。
党政领导勇于担当，部门联动协同发力，河长制终由不断探索的地方实践上升为全面推开的国家行动，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供了制度保障。让我们牢固树立新发展理念，以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”为行动指南，坚持党政领导、部门联动，全面推行河长制，使水清、岸绿、河畅、景美的美好图景在祖国大地全面铺展。
（三）坚持问题导向、因地制宜
《意见》指出“坚持问题导向、因地制宜。立足不同地区不同河湖实际，统筹上下游、左右岸，实行一河一策、一湖一策，解决好河湖管理保护的突出问题”。
（1）坚持问题导向、因地制宜，是全面推行河长制的基本原则之一。各地河湖水情不同，发展水平不一，河湖保护面临的突出问题也不尽相同，必须坚持问题导向，因地制宜，因河施策，着力解决好河湖管理保护的难点、热点和重点问题。
（2）坚持问题导向、因地制宜，是全面推行河长制的关键点。核心是要立足不同地区不同河湖实际，统筹上下游、左右岸，实行一河一策、一湖一策，解决好河湖管理保护的突出问题。“北方有河皆干，南方有水皆污”的说法，虽然夸张，但南北方、东西部河湖水问题有很大不同却是事实，必须因河施策，对症下药。
（3）坚持问题导向、因地制宜，要调查研究，找准问题。人类认识世界、改造世界的过程就是一个发现问题、解决问题的过程。问题导向是马克思主义世界观和方法论的重要体现，是党的优良传统和宝贵经验。近年来，全国各地积极采取措施加强河湖治理、管理和保护，取得了显著的综合效益，但河湖管理保护仍然面临不少问题：一些河流特别是北方河流开发利用已接近甚至超出自身承载能力，导致河道干涸、湖泊萎缩，生态功能明显下降；一些地区废污水排放量居高不下，超出水功能区纳污能力，导致水环境状况堪忧；一些地方侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂等现象时有发生，严重影响河湖防洪、供水、航运、生态等功能的发挥。总之，水生态环境形势严峻，亟待整体改善。
（4）坚持问题导向、因地制宜，要因河施策，对症下药。对江河湖泊而言，有生态良好的河湖，有水污染严重、水生态恶化的河湖，有城市河湖，有农村河道，各自面临的问题不尽相同，应采取不同措施有针对性地去解决。对生态良好的河湖，要突出预防和保护措施，特别要加大江河源头区、水源涵养区、生态敏感区和饮用水水源地的保护力度；对水污染严重、水生态恶化的河湖，要强化水功能区管理，加强水污染治理、节水减排、生态保护与修复等。
对城市河湖，要处理好开发利用与保护的关系，维护水系完整性和生态良好，加强黑臭水体治理；对农村河道，要加强清淤疏浚、环境整治和水系连通。要划定河湖管理范围，加强水域岸线的管理和保护，严格涉河建设项目和活动监管，严禁侵占水域空间，整治乱占滥用、非法养殖、非法采砂等违法违规行为。
（5）当然，在坚持问题导向、因地制宜的同时，还要强化统筹协调。河湖管理保护工作要与流域规划相协调，强化规划约束，既要一段一长、分段负责，又要树立全局观念，统筹上下游、左右岸、干支流，系统推进河湖保护和水生态环境整体改善，保障河湖功能永续利用，维护河湖健康生命。对跨行政区域的河湖要明晰管理责任，加强系统治理，实行联防联控。流域管理机构要充分发挥协调、指导、监督、监测等重要作用。
随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，人们对水环境的保护意识和要求日趋强烈，水环境保护的重要性日益突显。各地要坚持问题导向，因地制宜，解决好河湖管理保护的突出问题，交出一份符合中央统一部署和要求的答卷，交出一份百姓满意的答卷。
（四）坚持强化监督、严格考核
《意见》指出“坚持强化监督、严格考核。依法治水管水，建立健全河湖管理保护监督考核和责任追究制度，拓展公众参与渠道，营造全社会共同关心和保护河湖的良好氛围”。
坚持强化监督、严格考核，核心是建立健全河湖管理保护的监督考核和责任追究制度，拓展公众参与渠道，让人民群众不断感受到河湖生态环境的改善。
（1）坚持强化监督、严格考核，是全面推行河长制的重要抓手。关于监督与考核，习近平总书记说，要坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力。一种法律或制度，在执行过程中，如果监督缺位、考核乏力，那么它就会失去支撑，最终必然流于形式。就全面推行河长制而言，强化监督考核，严格责任追究，对确保任务落到实处、工作取得实效，起着重要的保障作用。
（2）坚持强化监督、严格考核，是保障河长制推广有实效、见长效的必然要求。河长制已在全国许多省市地区推行，取得了不错的效果，但实施中也暴露出一些需要注意的问题，包括问责机制还不完善、社会力量调动不足等。而且，河湖管护及水环境治理也非一朝一夕之功，伴随行政首长调动，可能出现责任转移、“终身追责”难以落实的问题。解决这些问题，还需要细化制度、强化监督、严格考核，使得河长制能长久地发挥实效，造福百姓。
（3）坚持强化监督、严格考核，必须建立健全制度。河长责任能否落实到位，河湖管理保护能否取得成效，需要通过建立全面的监督考核和责任追究机制来保障。将河湖治理效果与河长政绩考核挂钩，可有效督促河长开展工作，以持续改善水生态环境。县级以上河长负责组织对相应河湖的下一级河长推行河长制的进展情况进行考核，内容包括任务落实、河长制推行成效、治理实效等。考核结果要作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。实行生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任，在实际工作中，还要根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，并将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考，将考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的一项重要依据。同时，实行生态环境损害责任终身追究制，如果造成生态环境损害，要严格按照有关规定追究河长的责任，考核及问责情况要及时反馈。中央要求，各省（自治区、直辖市）党委和政府要在每年1月底前将上年度贯彻落实情况报党中央、国务院。仿照这个要求，省级河长也必须做好对市级河长的考核工作。以此形成一级监督一级、层层严格考核的局面。
（4）坚持强化监督、严格考核，必须拓展公众参与渠道，营造全社会共同关心和保护河湖的良好氛围。推行河长制治水，是切实改善生态环境、有效提升人民群众生活品质的重大民生工程，与百姓生活休戚相关；河长治河，要主动接受民众监督，治河是否有成效，要看成果能否得到百姓认同。社会公众不但要成为河长制的受益者，还要成为参与者和监督者。如果民众对各级河长们干得如何、河道水质改善了多少不知情、不明白，不能介入监督，河长制的意义必然大打折扣。各地要通过建立河湖管理保护信息发布平台、公告河长名单、设立河长公示牌、聘请社会监督员等方式，让公众对河湖管理保护效果进行监督。同时，通过加强政策宣传解读、加大新闻宣传和舆论引导力度，增强社会公众对河湖保护工作的责任意识和参与意识，形成全社会关爱河湖、珍惜河湖、保护河湖的良好风尚。
强化监督以促长效，严格考核方见实效。只有依法治水管水，建立完善机制，调动社会力量，充分发挥监督、考核作用，河长制的推行才能更加深入而全面，效果才能更加明显而持久，整洁优美、水清岸绿的环境才能长久地陪伴在我们身边。
三、河长制的组织形式
《意见》指出“全面建立省、市、县、乡四级河长体系。各省(自治区、直辖市)设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任；各省(自治区、直辖市)行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责同志担任；各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。县级及以上河长设置相应的河长制办公室，具体组成由各地根据实际确定”。
按照《意见》要求，要全面建立省、市、县、乡四级河长体系。各省、自治区、直辖市党委或政府主要负责同志担任本省、自治区、直辖市总河长；省级负责同志担任本行政区域内主要河湖的河长；各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。各省、自治区、直辖市总河长是本行政区域河湖管理保护的第一责任人，对河湖管理保护负总责；其他各级河长是相应河湖管理保护的直接责任人，对相应河湖管理保护分级分段负责。河长制办公室承担具体组织实施工作，各有关部门和单位按职责分工，协同推进各项工作。
从实际实施的情况来看，有15个省的河长制工作方案中提出河长制延伸到村级；有14个省由省级党委和政府主要领导担任双总河长；有6个省和新疆生产建设兵团由省级党委领导担任总河长；其余11个省由省级政府领导担任总河长。
四、河长制的工作职责
《意见》指出“各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道、电毒炸鱼等突出问题依法进行清理整治，协调解决重大问题；对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控；对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责。河长制办公室承担河长制组织实施具体工作，落实河长确定的事项。各有关部门和单位按照职责分工，协同推进各项工作”。
河道管理最大的问题就是涉及的部门很多，包括环保、水利、发改委、财政、国土、交通、住建、农业、卫生、林业等多个部门，若缺乏对河流保护管理的统筹规划和协调管理，将不利于河流长期可持续发展。而实行河长制，能够很好地化解这类问题，河长制是对现有水环境管理和保护体系非常有益的补充。这将使我国的河湖管理保护体系由多头管水的“多部门负责”模式，向“首长负责、部门协作、社会参与”的模式迈进。
通过推行河长制，把党委、政府的主体责任落到实处，并且把党委、政府领导成员的责任也落到了实处。这就把国家政治制度的优势在治水方面充分体现出来，有利于攻坚克难。在河道水污染防治过程中，遇到的一个很大的拦路虎就是一些地方的产业结构偏重，产业布局不够合理。如何合理统筹和平衡环境保护与经济发展、社会稳定之间的关系，地方党委政府在这方面具有很好的管理和协调能力。
（一）总河长职责
（1）组织建立区域内河长制组织网络体系、工作机制、工作方案，对区域内河道水污染治理、水生态环境及长效管理负总责，全面组织领导河长制六项任务。
（2）组织区域内河湖治理中、长期规划，年度计划编制与审议。
（3）组织对本级各河长和下级总河长的督导、考核。
（4）协调处理河长办提交的重大事项。
（二）河长、分段河长职责
（1）接受总河长交办的任务，对本河道（河段）负责。
（2）组织对本河道（河段）水污染治理规划（一河一策）、年度工作计划的编制与审议。
（3）以河长的身份定期与不定期巡查河道，巡查横向块块为主的河长制六项任务落实情况，巡查竖向条条为主的水利、环保、市政等部门涉水职能履行情况，掌握河长制工作进展的第一手资料。
（4）组织对本河道分段河长的考核。
（5）处理本河道（河段）水污染治理、管理中的重要事项。
（三）河长办的职能
河长办要充分发挥统筹协调、组织实施、督促检查、推动落实的重要作用，在总（副）河长的领导下，形成本级党委、政府各部门齐抓共管、群策群力的治污、管河工作格局。
（1）河长办为同级编办批复的常设机构（有固定人员编制），是落实河长制的工作平台，负责实施河长制日常工作，协调、处理河道管理与保护中的问题，重要大问题报河长或总河长。
（2）负责建立区域内河道“一河一档”基础资料，逐步实现信息化管理。
（3）负责编制区域内河湖水环境治理中、长期规划，“一河一策”方案及年度计划。
（4）负责编制河长制六项任务的落实规划和年度行动计划，将六项任务的具体工作分解到本级党政有关职能部门分头落实。
（5）负责汇总下一级河长办上报的河道治理、巡查、发现问题、执法、结案等基本资料，按规定报各河长、总河长及上一级河长办。
（6）负责制定河长制五项制度（河长会议制度、信息共享、工作督察、考核问责、验收）。
（7）负责协助河长组织巡河的具体协调和安排。
（8）落实、推进各河长、总河长确定的事项。
党政领导担任河长，不但可以从根本上解决长期历史遗留的多个涉水部门无法联防联控的问题，而且能够将河流的管理保护与整个地区或城市的总体长远发展规划相结合。此外，党政领导担任河长，也可以在一定程度上解决与河湖管理保护、执法监管等相关的人员、设备、经费等问题。