五、行政争议实质性解决的制度构造

人民法院践行行政争议实质性解决理念已久，期间积累了有益的审判经验，也体现了丰富的地方智慧，但这并不表明相关制度构造已经完备。伴随着行政案件跨区域集中管辖改革的推进和最高人民法院巡回法庭的运行，案件协调化解难度进一步增大，“倒金字塔型”诉讼格局引发案多人少的矛盾，不同巡回区之间的裁判标准不尽统一，不同区域行政审判的发展并不平衡。行政争议实质性解决理想目标的真正实现，还有赖诸多行政诉讼制度的进一步完善。

(一)构建科学的行政审判绩效考评体系

构建科学、合理的行政审判绩效考评体系，既能够通过激励、约束法官的审判行为选择提升实质性解决行政争议的能力，也能够保障和提高行政案件办案的质量和效率。与海量的民事、刑事案件相比，行政案件的绝对数量难以企及。因此，行政审判绩效考评指标体系不宜简单照搬照抄。特别是在行政案件管辖模式发生重要变化、行政审判区域性差异日益扩大的新形势下，差异化、个性化的行政审判绩效考评体系尤为迫切。回望三十余年来行政审判制度运行的艰难历程，绩效考评体系随不同时期形势与任务的变化不断调整，个中有不少值得反思之处。例如，一段时间以来，通过协调方式化解行政争议备受重视，一些地方甚至盲目下达协调撤诉指标，导致撤诉率急剧上升。这种偏离司法公正底线、以排序通报倒逼数据比拼的做法，对行政审判工作造成了误导，引起了一线行政法官的反感。1行政审判工作本身具有特殊性，加之各地司法环境、法官队伍情况差异性大，因而行政审判绩效考评指标种类和所占权重要力求科学合理，既要避免违背司法规律，也要顾及法治建设阶段，真正发挥绩效考评的正面导向作用。

就行政争议实质性解决目标的实现而言，有赖于行政审判绩效考评体系的科学构建，尤其需要实现如下三个方面的转变：一是从“数比型考核”转向“质效型考核”。数比型考核具有直观明了的优点，但过度使用可能会陷入“数据膜拜”之中。2例如，一审案件数量增加或减少并不能完全反映当地行政审判的真实状况，某类阶段性案件的爆发或消减都可能是其中诱因；二审率、再审率高也未必就反映行政争议没有得到实质性解决，二审再审改判率、发回重审率也是重要指标。为此，行政审判绩效考评要避免走向完全以数据论英雄的极端，注重以案件审理质效为核心，将具体数据及排名变化作为质效衡量的依据之一。二是从“决定型解决”主导走向兼顾“合意型解决”。根据纠纷解决是否基于当事者之间的自由合意为依据，解决纠纷的过程分为决定型解决和合意型解决两种模式。前者是纠纷各方根据第三者有拘束力的决定来解决，后者是纠纷各方根据彼此之间的合意来解决。3在以往的行政审判实践中，依法裁判与协调化解往往被人为对立起来，陷入“非此即彼”的认知误区之中。解决行政争议是人民法院行政审判的基本职能，依法裁判和协调化解都是有益的解决争议方式，二者本身并无绝对优劣之分，关键取决于不同行政案件的具体情况和当事人的实际需求。在样本案件中，有些最终就是以协调和解方式取代原先的裁判方式结案的(如“最高法案1”“最高检案6”“沪案1”“沪案5”“皖案1”“皖案7”等)，有些则是通过及时裁判结案的(如“沪案3”等)。为此，行政审判绩效考评应回归“能调则调、当判则判、以判兜底”的常态策略。三是从“刚性监督行政”主导走向兼顾“柔性监督行政”。在既往的行政审判绩效考评体系中，以依法作出裁判特别是被告败诉判决书为中心的刚性监督行政占据中心地位，以行政调解书、司法建议书、行政审判白皮书为代表的柔性监督行政没有获得相应的体现。行政案件本身及其所处司法环境的复杂性，决定了人民法院行政审判工作需要采取必要的“迂回”策略，通过“绵里藏针式”的柔性方法彰显对行政机关的间接监督功能。为此，应适时将“刚柔并济”的监督模式纳入行政审判绩效考评体系之中。“近五年来，法治政府建设示范区上海行政审判‘案件数量下降、审判质效提升’的别样图景就为行政审判绩效考评体系的重建提供了样本。”4

(二)提炼行政诉讼类型构造的具体规则

行政诉讼类型制度的初衷，旨在实现“对于侵犯公民权利的每一种国家权力行为，都必须有一个适当的诉讼种类可供利用”。5在2014年《行政诉讼法》修订之前，行政法学理论界和实务界不断呼吁通过行政诉讼类型化的改造，提高人民法院实质性解决行政争议的能力，为行政相对人合法权益提供有效且无漏洞的司法救济。6受制于多种因素影响，2014年《行政诉讼法》并没有直接规定行政诉讼类型制度，而是采用判决类型化方式予以代替。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《行诉解释》)第68条通过对“有具体的诉讼请求”的列举和释明，大体上表达了一种“隐形诉讼类型化”的旨趣。2014年修订的《行政诉讼法》实施以来，最高人民法院在一系列行政案件的裁判中运用了诉讼类型化的审理思路，分别从“诉讼类型化意义的宣示”“不同类型诉讼审理规则的发展”“各类不同诉讼之间关系的厘清”“无名之诉存在可能的探索”四个方面试图激活《行诉解释》的有限规定。7“法律规定的隐含表达——司法解释的细化列举——典型裁判的规则塑造”已经成为我国行政诉讼类型特殊的生长方式，为行政争议实质性解决能力提升提供了广阔的运行空间和有效的程序保障。

行政诉讼类型构造的意义在于打破传统撤销诉讼一体主义的封闭格局，使人民法院不再拘泥于单一的行政行为合法性审查，而是紧紧围绕原告的诉讼请求予以全方位的回应和审理，使行政争议能够在实质上而不是形式上得到彻底圆满解决。因此，行政诉讼类型构造暗合了行政争议实质性解决功能目标的需要，应该充分整合提炼已有的本土行政审判经验，发展出更多有利于实质性解决行政争议的诉讼规则。从法解释学立场上看，可以通过对2014年《行政诉讼法》第1、2条和《行诉解释》第68条进行体系性解释，使其成为行政诉讼类型构造的规范基础。同时，要着力从繁简分流和审理方式上加以完善。一方面，以诉讼类型构造为契机，大力推行行政审判繁简分流机制，通过“简案快办”实现“繁案精审”。现行法律有关简易程序的规定过于原则、可操作性不强，加之绩效考核、当庭宣判、范围受限等其他因素影响，实施效果并不明显。对于法律关系简单、案件事实清楚、法律规定明确、双方当事人争议焦点单一的纠纷，人民法院可以在审前程序快速化解，甚至通过速裁程序即刻办结。同时，将简易程序适用扩展到一审案件之外的其他环节，实现繁简分流的整体性改造。鉴于部分特殊行政案件的实质性解决需要耗费相当多的司法资源，行政案件繁简分流改革刻不容缓。另一方面，要针对撤销诉讼、变更诉讼、履行诉讼、给付诉讼、确认诉讼等不同种类的诉讼采取“类案要素式”审理方式，扩大调解程序的适用范围，使“依法调解”真正成为人民法院敢于使用、善于使用的实质性解决行政争议方式，增强审判行为的合法性、正当性和公开性。鉴于当事人诉讼认知水平的有限性，人民法院在诉讼请求类型归属上负有及时释明义务，避免简单采取裁定驳回起诉方式影响行政争议进入实体性审理。“如果原告选择了错误的诉讼种类，法院必须首先通过解释，必要时也可以通过转换，但至少要通过一个具体的指示，使之成为一个适当的诉讼种类。”8

(三)区分适用宣告性判决和引领性判决

虽然判决与协调本身并无明显高下之分，但案件庭审的充分展开、裁判文书的主动公开和裁判内容的是非断定等特质，还是决定了判决方式在实质性解决行政争议中的主导地位。诚如何海波教授所言：“倡导行政诉讼协调处理，必须以一个独立和权威的司法体系为前提，以法院能够确保依法判决为后盾。舍此，协调处理只能成为对法治理想乃至法官尊严的嘲讽。”9总体上看，全国一审行政案件被告败诉率仅占受案数的一成之多，且呈现出“宣告性判决多、引领性判决少”的发展态势。10在司法权与行政权之间关系的处理上，司法过度谦抑现象仍然十分明显。这也是行政争议难以实现实质性解决的一大写照。

就规范文本而言，2014年《行政诉讼法》第77条扩大了变更判决的适用范围，《行诉解释》第91、92条规定了具有明确指引性的履行判决和给付判决。这三类判决对行政争议的实质性解决和行政相对人合法权益的有效保护都具有至关重要的作用，充分体现了人民法院对行政机关依法行政的有力监督，可谓彰显司法能力的“重器”。在很多样本案件中，行政争议之所以迟迟得不到实质性解决，原因就在于人民法院对于赔偿或补偿款额不敢实事求是地直接作出认定(如“吉案1”“吉案2”等)，导致新的法律程序频繁启动。因此，为谋求行政争议实质性解决，对于“裁判时机成熟”11的行政案件，人民法院应当依法作出具有明确时间和内容指引性要求的判决。从目前行政案件集中管辖改革缓解审判干扰的实际效果来看，更多适用引领性判决、审慎适用宣告性判决的司法环境已经有所改善。行政案件集中管辖法院应当抓住这一有利时机，发挥依法裁判在实质性解决行政争议中的兜底作用，避免出现判决“口惠而实不至”的敷衍性司法局面。

(四)规范三类协调化解方式的梯度适用

在协调化解撤诉结案方式备受质疑、2014年《行政诉讼法》明确承认特殊类型行政案件可以调解的背景之下，各地法院仍然习惯于沿用过去的做法，个中原因值得探究。除了现行法律关于行政案件调解的规定较为粗陋之外，还与全社会特别是有关国家机关对行政调解书法律属性的认知匮乏有关。在行政争议实质性解决路径谱系中，应当鼓励人民法院在征得当事人同意的基础上，以制作行政调解书的规范化方式进行结案。在样本案件中，“最高法案1”是2014年修订的《行政诉讼法》实施以来最高人民法院首次依法以行政调解书方式结案的典型案件，对全国法院具有重要的示范作用。在行政审判绩效考评体系的完善中，应当将行政调解书置于与行政判决书同等重要的地位，从制度和机制上引导中国式“合意型解决”行政审判模式的生长。

相比较规范化、制度化、公开化程度较高的行政调解结案而言，经协调化解由原告撤诉方式结案的做法只能在特殊类型行政案件中有限度地适用。这种做法虽然在表面上不违反现行法律的规定，但协调过程无法通过一纸简单的准许撤回起诉行政裁定书得到呈现，自然就无法消除外界对法院“以拖压调”“以判压调”的本能怀疑。因此，协调化解要尽可能地通过开庭审理方式进行，避免频繁的私下接触引发协调公正性和合法性危机。至于近年来在多元化行政争议解决体系构建中兴起的诉前调解，因缺乏行政诉讼法上的直接依据，更应克制适用。作为落实诉源治理理念的载体，诉前调解对于少数行政争议可能具有一定的实际效果，但也存在法院借机规避合法性审查的风险。在“司法更像司法”改革尚在积极推进的环境之下，不宜低估诉前调解的过度适用对行政审判制度可能造成的负面影响。只有人民法院坚持依法裁判和依法调解并举、适度运用协调化解予以补充，才能够真正促进行政争议的实质性解决，并最终实现从源头上预防和减少行政争议发生的功效。

在任何时代，法的发展重心“既不在立法，也不在法学或司法判决，而在于社会本身”。12行政诉讼法制度和学说的发展，只有在社会变迁中不断寻找时代之问，充分体现时代特质，才能形成真正具有原创性和生命力的时代理论。行政争议实质性解决理念的兴起，源于我国行政审判实践之惑，同时也反哺我国行政诉讼制度的完善和发展，在立法、司法、行政之间形成了更为紧密的联系纽带。面对2019年政法系统围绕行政争议实质性解决采取的集体行动，行政审判制度正迎来新的改革契机，行政法学应当及时对此作出系统的理论回应。本章在追溯行政审判政策变迁的基础上，围绕“两高”及三地公布的典型行政案例样本，对行政争议实质性解决的理论内涵、基本路径、属性定位和规范构造进行了深入解读，希冀把我国行政审判的制度优势更好转化为司法的社会治理效能。有理由相信，行政争议实质性解决理念的践行和制度的完善，将进一步提升人民法院的行政审判能力，实现行政诉讼制度解决行政争议的基本功能和保障公民权益、监督依法行政的衍生功能，为未来“3.0版”行政诉讼法提供丰富的本土实践素材，发挥行政审判制度在法治国家进程中应有的重要作用。

1 参见最高人民法院行政审判庭调研组：《关于当前行政诉讼协调情况的调研报告》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》(总第60集)，中国法制出版社2014年版，第57页。

2 诚如顾培东教授所言：“人们评价某一社会法治水平或社会秩序的状况，基本依据并不在于该社会中社会冲突发生的频度和烈度，而在于诉讼对于现实社会冲突的排解能力和效果。”参见顾培东：《社会冲突与诉讼机制》(修订版)，法律出版社2004年版，第18页。

3 参见〔日〕棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第7页。

4 章志远：《地方法院行政诉讼制度创新的法理解读——以上海法院近五年的实践为例》，载《华东政法大学学报》2020年第4期。

5 参见〔德〕弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》(第5版)，莫光华译，法律出版社2003年版，第204页。

6 参见章志远：《行政诉讼类型构造研究》，法律出版社2007年版，第74—99页；李广宇、王振宇：《行政诉讼类型化：完善行政诉讼制度的新思路》，载《法律适用》2012年第2期。

7 参见章志远：《新时代我国行政审判的三重任务》，载《东方法学》2019年第6期。最高人民法院行政审判庭前副庭长李广宇法官近年来一直致力于通过践行诉讼类型化方式提高实质性解决行政争议的能力，其所作出的诸多行政裁判文书都体现了以判决推动诉讼类型化改造的努力。参见李广宇“行政裁判文书自选集”:《理性诉权观与实质法治主义》，法律出版社2018年版；《诉讼类型化与诉的利益》，法律出版社2018年版；《司法的温度与界限》，法律出版社2019年版。

8 〔德〕弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》(第5版)，莫光华译，法律出版社2003年版，第204页。

9 何海波：《行政诉讼法》(第二版)，法律出版社2016年版，第508页。

10 例如，福建省2018年全省法院一审行政案件行政机关败诉案件1316件，一审败诉率为16.78%。其中，确认违法663件，占50.38%；变更判决2件，不足0.01%。参见《福建省高级人民法院全省法院行政案件司法审查报告》(2018年)。

11 在德国行政法上，裁判时机成熟意味着当“所有事实和法律上的前提皆已具备”时，法院应当径行作出具有明确内容的判决。参见〔德〕弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》(第5版)，莫光华译，法律出版社2003年版，第443页。

12 参见〔奥〕欧根·埃利希：《法社会学原理》，舒国滢译，中国大百科全书出版社2009年版，“作者序”。