第2章 积极构建大统战工作格局
办好中国的事情，关键在党。中国共产党是最高政治领导力量，这是最大的国情，是“国之大者”。党的十八大以来，习近平总书记着眼中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，站在新时代坚持和发展中国特色社会主义的政治高度，深刻总结中国共产党执政经验，对党的领导的性质、定位、作用作出一系列重大判断。党的十九大报告在总结历史和现实经验基础上旗帜鲜明地提出了新时代党的建设总要求，坚持和加强党的全面领导是重中之重。不仅“坚持”，还要“加强”，不仅是党的领导，更是“全面领导”。这一表述，阐明了党的建设的根本目的和根本原则，彰显了新时代中国共产党的责任担当。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》也把坚持党的领导，作为党的百年奋斗历史经验的首位。决议指出，只要我们坚持党的全面领导不动摇，坚决维护党的核心和党中央权威，充分发挥党的领导政治优势，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节，就一定能够确保全党全军全国各族人民团结一致向前进。党的二十大报告更是进一步明确提出“党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实”[1]。
坚持和加强党对一切工作的领导的要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各环节落实和体现。统一战线作为我国政治生活的一个重要方面，是党领导的不同阶级、阶层、民族、宗教、团体及社会各方面人士组成的联盟，历来是党的总路线总政策的重要组成部分。因此，党的领导也是统一战线最鲜明的特征。坚持和加强党对统一战线工作的集中统一领导，是统一战线最根本和最核心的问题。正如习近平总书记在2015年中央统战工作会议上指出，做好新形势下统战工作，必须掌握规律、坚持原则、讲究方法，最根本的是要坚持党的领导，实行的政策、采取的措施都要有利于坚持和巩固党的领导地位和执政地位。
2020年党中央印发新修订的《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《条例》），通篇贯穿的最显著特点就是突出强调加强党对统一战线工作的集中统一领导，把坚持党的领导作为统战工作的八大原则之首，明确了党在统战工作中总揽全局、协调各方的领导地位，以保证统一战线工作始终沿着正确的政治方向前进。当然，中国共产党对统一战线的领导主要是政治领导，集中体现为政治原则、政治方向和重大方针政策的指引。领导的实质，是通过思想政治上的引导，最大限度地凝聚和扩大政治共识，使党的政治主张变成统一战线的共同行动。毛泽东同志曾就领导权问题，有过深刻论述：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[2]
统战工作点多、面广、线长，内容繁杂，涉及工作部门多、领域广，包括政党、民族、宗教、阶层、海内外同胞等方方面面，涉及政治、经济、文化和社会民生等各个领域和有关部门。做好新时代统战工作，确保党的集中统一领导覆盖统一战线各领域、贯穿统战工作全过程，关键是要构建党委统一领导、统战部门牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局。从这个意义上说，统战工作领导小组是党的集中统一领导的具体体现，是构建大统战工作格局的重要组织形式。
2015年7月，中央政治局决定正式设立中央统一战线工作领导小组，属于中共中央领导的议事协调机构。这意味着统战工作“升格”至中央层面统筹布局，由最高层指导、督促检查全国的统战工作。在此之后，各级地方党委也相继宣布成立由党委主要负责同志任组长的统战工作领导小组，成为构建地方层面大统战工作格局的关键环节。各级地方党委统战工作领导小组，是地方统战工作的重要谋划者、决策者、组织者和推动者，也是地方统战工作的领导和议事机构。各级统战工作领导小组的设立从根本上解决了“统一战线不统一”的问题，有利于加强党对统一战线工作的集中统一领导，最大限度增强工作合力。本章旨在对大统战工作理念初步探析的基础上，对统战工作领导小组设立的历史背景，以及地方党委统战工作领导小组的改革思路略作阐述。
第一节 大统战工作理念探析
统一战线工作涉及工作部门多、领域广，需要通过深入细致的工作，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐，既要加强工作的统筹协调，又要更好发挥各方面的优势和作用，关键要构建大统战工作格局。党的十八大以来，习近平总书记着眼统一战线事业长远发展，对构建大统战工作格局高度重视，作出重要论述、提出明确要求，是推进新时代新征程统战工作创新发展的行动指南。2015年5月，中央统战工作会议在北京召开，会议名称由“全国”改为“中央”，虽是两字之差，却意味着会议规格从部委层面上升到中央，进而将统战工作提升至中央层面统筹布局。在这次会议上，针对长期以来存在的“统一战线不统一”的突出问题，习近平总书记明确定调“大统战”工作思路，提出要坚持党委统一领导、统战部牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局。2020年新修订的《中国共产党统一战线工作条例》也围绕构建大统战工作格局作出了相关规定。党的二十大报告则提出了完善大统战工作格局的目标要求。这既是基于对统一战线性质和特点的深刻把握，也是加强党对统一战线集中统一领导的必然要求，对于进一步形成全党重视、共同来做统战工作的强大合力，广泛团结海内外中华儿女，共同致力于实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的意义。
一、深刻认识树立大统战工作理念对于做好统战工作的重要意义
（一）大统战工作理念是中国共产党开展统战工作的一贯要求
统一战线工作是全党工作的重要组成部分，贯穿于党的工作的各个方面，必须全党重视，大家共同来做。早在1939年，中央在决定成立中央统战部时，就成立了中央统一战线委员会，旨在协调全党做好统战工作。1945年，毛泽东同志在中共七大上明确提出统一战线是专门科学，全党同志都要善于同党外人士合作，学会这门科学。中华人民共和国成立初期，毛泽东等老一辈革命家反复强调统战工作是最大的工作，没有统一战线，任何事情都是办不好的。虽然当时没有明确提出“大统战”概念，但是全党办统战的理念，已经成为开展统战工作的基本要求。
党的十一届三中全会召开之后，在新的历史条件下，邓小平多次强调，统战工作不仅仅是统战部门的事，更要求“全党重视做统一战线工作”，统战政策要靠全党贯彻。邓小平关于统战工作的重要思想，不仅精准体现出统一战线工作的广义内涵，更进一步提出了大统战的工作理念，成为邓小平统战理论的一大特色。[3]
党的十三届四中全会以来召开的历次全国统战工作会议，也都将提高全党对统战工作认识问题作为会议的重要内容，并结合统战工作的实际情况，着手研究和推动构建大统战工作格局。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央面对错综复杂的国际国内形势，从战略高度提出要在面对利益格局多元、价值取向多样的复杂局面时，最大限度地通过耐心细致的工作寻找到各方面的最大公约数，并在2015年中央统战工作会议上正式提出构建大统战工作格局。最大公约数是习近平“大统战”理念的集中体现和灵活运用。[4]这一提法与统一战线凝聚人心、汇聚力量的价值取向和基本规律高度契合，充分体现了习近平总书记的大统战工作理念。2015年中央统战工作会议召开不久，中央决定设立中央统一战线工作领导小组。这是从顶层设计层面构建大统战格局的重要举措，便于统一战线各领域工作的职能部门加强联系、密切协调，共同研究，最大限度地增强工作合力。
（二）大统战工作理念是统战工作适应新形势的必然要求
随着市场经济体制改革的不断深入，我国社会结构深刻变革，利益关系不断调整。所有制形式、社会阶层和思想观念也在日趋多样。在此背景下，统战工作领域不断拓宽，范围不断扩大，参与统战工作的部门和组织日益增多。有鉴于此，树立大统战工作理念，加快构建与之相适应的大统战工作格局成为统战工作适应社会化趋势的必然选择。
1.社会阶层更加多样
改革开放以前，中国社会阶层结构相对固化，城乡二元的社会结构限制了人们的正常流动和身份变化。改革开放后，随着经济社会结构的深刻变动，工人、农民、知识分子群体进一步分化组合，新的利益群体和社会阶层不断出现，统战工作对象及其代表人士数量越来越多，层次越来越高。这部分人主要由非公有制经济人士和自由择业的知识分子组成，集中分布在新经济组织和新社会组织中，年轻人和高学历者居多，具有人员流动性和交叉性大、从业领域和行业广泛、价值取向和政治诉求多元化等特点。统一战线树立大统战工作理念，可以充分发挥凝聚人心、汇聚力量的功能优势，对新社会阶层人士加强团结引导，切实做好回应诉求、协调关系、化解矛盾工作，进而把新社会阶层人士更广泛地团结和凝聚在党和政府周围。
2.社会思想观念更加多样
改革开放以来，人们的思想观念和社会价值观日趋多元。特别是伴随着全球化的深入发展，世界范围内思想文化交流、交融、交锋更加频繁，西方的社会思潮、价值观念和思想文化强势而入，侵染思想文化领域意图十分明显。少数人或者推崇西方的“普世价值”和“宪政民主”，或从自身利益出发，对改革产生模糊甚至错误认识。思想观念上的新形势和新变化，无疑也对统一战线工作提出了新的更高要求。统一战线中有很多层次高、影响大的党外代表人士，许多人具有海外经历，深受西方价值观念影响。这就需要统一战线运用大统战工作理念，在巩固共同思想政治的基础上，做好党外代表人士的思想引导工作，最大限度地凝聚社会共识，坚守思想底线。
3.所有制结构更加多样
以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国的基本经济制度，也是社会主义市场经济存在和发展的内在要求。目前，非公有制经济已经成为国民经济发展最强劲的动力。其平均增长率、对GDP的贡献率，以及就业贡献率都远远超过国有经济和集体经济。经济健康发展的前提是人的健康成长。非公有制经济人士是随着非公有制经济的发展而涌现和不断壮大的社会阶层，是我国现阶段社会结构中具有独特政治、经济利益的社会群体，具有较强的社会责任感和政治参与愿望。但是非公有制经济人士中的年轻一代，在思想观念、价值取向及行为方式上，与他们的父辈相差很大。如何引导他们致富思源、富而思进，越来越成为统战工作的重点。这就需要统一战线树立大统战工作理念，做好联系广大非公有制经济人士工作，加强对他们的教育引导，为非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长营造良好发展环境和社会氛围。
二、准确把握大统战工作理念的内涵特征
所谓大统战工作理念，是指统一战线要以更加宽广的视角、更加全域的覆盖、更加超前的思维，凝聚人心、汇聚力量，牢牢把握“大团结”“大联合”主题，充分彰显统一战线在引导教育、联系协调、团结联合、凝聚人心方面的优势作用。因应这一理念，着力构建大统战工作格局，需要在内涵上准确把握以下四个方面的要求：
（一）认识更加高远
大统战工作理念，就是要把统战工作放到党和国家的战略高度去认识，放在党和国家工作大局中去思考、谋划和落实。当前，我们党所处的历史方位、所面临的内外形势、所肩负的使命任务发生了重大变化。越是变化大，越是要把统一战线发展好，把统战工作开展好。只有充分认识统一战线在党和国家工作全局中的地位和作用，不断保持思想认识上的与时俱进，才能增强做好统战工作的自觉性和主动性。从我们党在现阶段肩负的历史使命来看，统一战线作为党凝聚人心、汇聚力量的政治优势和战略方针，要为实现全面建设社会主义现代化国家和第二个百年奋斗目标提供广泛力量支持。
（二）对象更加广泛
统战工作的对象，是指参加统一战线的各阶级、各党派、各民族、团体和各界人士中的党外人士，重点是党外代表人士。不同历史时期，统战工作的对象亦有所不同。新形势下，以认同中华民族伟大复兴作为底线共识，统战工作的对象更加广泛。不仅在原来的“四者联盟”基础上增加了致力于中华民族伟大复兴的爱国者联盟，而且将留学人员、新媒体中的代表性人士、非公有制经济人士的年轻一代这“三类人”作为未来统战工作的重点团结对象。统战对象的及时拓展，既丰富了统战工作的含义，又最大限度地团结了一切可以团结的力量。
（三）范围更加宽广
统一战线范围广泛，内容丰富，方方面面都有统战工作。但长期以来，由于我国社会特殊的政治生态，统战工作偏重于政治领域。大统战工作理念则要求统一战线的工作范围更加宽广。从工作领域来看，应由政治领域向经济、文化、社会乃至生态文明等领域拓展。从工作对象来看，则由民主党派和无党派人士、非公经济代表人士、民族宗教人士等传统领域代表人士向不断产生的基层自治组织、新经济组织和新社会组织成员扩展。随着社区已经成为新时期中国民主政治建设的战略空间，统战工作也应进一步由上层向基层延伸。这就意味着在抓好政治领域统战工作的同时，积极拓展其他领域工作，进而统筹好大陆范围内统一战线和大陆范围外统一战线两个大局。
（四）方法更加灵活
事必有法，然后可成。大统战工作理念，要求统战工作遵循马克思主义方法论，并结合统战成员特点和工作要求不断创新方法，改变传统思维方式，注重发挥好统一战线的柔性优势，以增强统战工作的吸引力和感染力。要从主要依靠政策工具转向政策、法律、经济、文化手段并举，以顺应人们民主意识、法律意识、市场意识和公平意识的不断增强。从主要依靠行政力量转向行政和社会化力量并举，以顺应统战工作社会化的发展趋势。随着互联网信息技术的普及，还需注重互联网统战建设，利用网络平台开展统战工作，努力探索通过网络参政议政和民主监督的新形式。
三、构建大统战工作格局的实践路径
在大统战工作理念指引下，着力构建党委统一领导、统战部牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局，是一项复杂的系统工程，涉及方方面面工作。当务之急是突出加强制度建设，完善工作机制。
（一）健全统战工作领导机制
习近平总书记要求，统战工作是各级党委必须做好的分内事，必须种好的责任田。各级党委要从全局和战略高度，加强对统战工作的组织领导，增强统战意识，切实担负起巩固和发展统一战线的政治责任。各级党委应建立责权一致、分工合理、协调顺畅、有效监督的大统战工作领导机制。有条件的地区可考虑成立统战工作领导小组，并建立健全与民主党派和无党派人士、民族宗教、新的社会阶层、台港澳侨等相关部门的重大工作联席会议制度，密切横向联系与协调，强化纵向指导与推动。各级党政领导干部尤其是一把手，更要带头学习宣传和贯彻落实统一战线政策法规，带头参加统一战线重要活动，带头广交深交党外朋友。
（二）实行统战工作目标管理考核制度
实行统战工作目标管理考核制度，是构建大统战工作格局的关键环节，对于实现统战工作的制度化、规范化和科学化具有重要意义。这里需要把握好三个环节：首先，明确责任分工。要把统战工作纳入各级党委、政府、各统战联系单位的目标管理考核体系，列入党政主要领导干部述职评议的主要内容。其次，做好统战督查工作。重点是中央统战方针政策的贯彻落实和执行情况，使统战工作的各项政策规定落到实处。最后，实行激励约束机制。充分发挥目标考核的激励导向作用，坚持把统战工作纳入各级党政领导班子政绩考核的重要内容，把“有没有统战观念、懂不懂统战政策、会不会做统战工作”作为干部选拔任用的重要依据，形成奖优罚劣的激励约束机制。
（三）完善统战工作协调机制
统战部作为党委主管统战工作的职能部门，负有协调、监督和检查统战工作的重要职责，是构建大统战工作格局的核心部门。习近平总书记在2015年中央统战工作会议上，着眼于统一战线新的形势任务，把统战部的定位拓展为参谋机构、组织协调机构、执行机构和督促检查机构。其中，组织协调是统战部门在大统战工作格局中需要承担的一项重要职能，即在强化统战部归口管理和联系指导的基础上，统一战线内部组织和相关部门之间，形成一种既分工又合作、既统一领导又各司其职的运行机制。统战部门既要勤于指导、严格督查，又要履行好组织协调功能，将相关政府工作机构纳入统战工作协调机制范围，通过相应的工作程序和制度实现信息互通、资源共享、协调配合、高效联动，进而保证统战工作的制度化、规范化和程序化。
（四）强化统战工作培训、调研和宣传机制
培训、调研和宣传工作是统战工作的基础，也是大统战工作见实效、出成果的抓手。统战工作不仅政策性强，而且人情味浓、艺术性高，对统战干部的要求很高。针对统战干部履行岗位职责的需要，适时举办各种培训班、专题讲座、报告会，使受训干部提高对统一战线地位和作用的认识，深化对统一战线理论方针政策的理解。同时抓好党外干部和党外代表人士的教育培训工作，建立健全党外代表人士学习培训机制，提高党外代表人士队伍素质，形成以培训民主党派和无党派代表人士为主体，覆盖统一战线各个领域，分级分类的统战培训大格局。调查研究也是统一战线的一项重要任务。围绕重大问题开展专题调研，是统一战线的重要职责。要充分发挥统一战线人才荟萃、智力密集的优势，坚持围绕“党政所思、社会所求、人民所盼”的原则，对经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，深入开展调查研究。营造强大的宣传阵势和舆论氛围是构建大统战工作格局的重要方面。统战部门要联合宣传部门不断巩固和拓展宣传阵地，创新宣传形式，积极借助报刊、广播、电视等传统媒体和网站、微博、微信等网络平台，多渠道、多形式地做好统一战线宣传工作，扩大统一战线影响，提高全社会的统战意识。
（五）推进统战工作社会化运行机制
统一战线工作作为党的全局工作的重要组成，虽然落实于具体的统战部门，但其工作部署和展开则应当是全党的，是各级党委必须在战略上予以高度重视的工作内容。在统战工作日趋社会化的发展趋势下，统战部门难以独立承担所有的工作任务，需要相关部门的共同努力。因此，应持续推进统战工作社会化运行机制，坚持协调合作和联动建设的工作思路，强化大统战理念，动员社会各界力量，协调各方关系，积极构建全方位、多层次、宽领域、全覆盖的统战工作社会化格局。
第二节 统战工作领导小组设立的历史背景
领导小组是广泛存在于从中央到地方的各级党政机关、企事业单位中以议事协调机构名义存在的一种政治组织模式，一般针对涉及面广、关乎全局的重大战略性、基础性任务而设定。领导小组是当代中国政治运行的普遍形式，也是党政关系最核心的枢纽节点之一，其与中国共产党的组织体制、国家治理结构形式，以及条块分割的行政管理体制之间有着内在的逻辑关联，并在中国的政治生活中发挥着重要而独特的作用。
作为一种现代政治组织模式，党内领导小组的设置源于党对重大工作的全面领导，是中国共产党在社会主义革命、建设和改革时期创立的富有中国特色的制度设计，最早可追溯至土地革命时期的“三人团”和长征时期形成的军事领导小组。[5]中华人民共和国成立初期，领导小组决策机制正式进入党政高层决策体系和政策协调之中。20世纪50年代，我国确立党管政府体制，组织载体便是领导小组，具体通过“归口”形式运作。[6]1958年6月10日，中共中央首次成立领导小组，包括财经、政法、外事、科学、文教五个小组，隶属中央政治局和书记处，对口管理国家的相应行政和司法机关。[7]这一改革举措，标志着党内领导小组制度的正式确立，实质上体现了归口领导的逻辑，通过对既有机构或事务进行整合归并，抑制和弱化部门利益的同时，巩固和加强党的领导。“文化大革命”结束之后，部委职能得到恢复，领导小组功能回归常态，开始突出议事协调决策职能，对党和国家政治体制起到了“弹性化”的制度补充作用。改革开放以来，为应对社会和政治发展中的重大问题，特别是事关党和国家大政方针的全局性与战略性问题，中共中央会根据实际需要在党的序列机构中设立一系列领导小组，旨在整合与集中多个党政部门资源，协调与领导跨部门的政治活动。同时，为了解决党政不分的弊端，中共中央也对领导小组不断进行改革，党内主要保留涉及大政方针、干部培训和教育等有关工作的领导小组。由于组长和成员一般职务级别较高，领导小组衍生权力增大，实际上已经具备了一定程度的决策权。[8]
党的十八大以来，为加强党对重大工作的领导，以习近平同志为核心的党中央在中央层面密集设立各类领导小组，如全面依法治国委员会、全面深化改革委员会、国家安全委员会、网络安全和信息化委员会等决策议事协调机构，而地方各级党委也相应地设立了这些机构。
领导小组的组织结构呈现出纵向上从中央到地方层层对应的特征，在组成人员及职能定位上都保持着高度的同构性。一般来说，针对需要在全国范围内贯彻落实的重要工作，中央成立领导小组以后，除西藏工作协调小组、新疆工作协调小组、港澳工作协调小组等特定小组以外，地方各级党委都会循例成立相应的领导小组以实现与中央的紧密对接。一方面便于将中央的思想和精神自上而下准确、快速传达，另一方面便于使本地区该项工作得以顺利推进。因此，从地方层面来看，依托于党委序列的领导小组也广泛存在，并大多数与上一级党委领导小组直接对口。
无论是中央还是地方领导小组，均是出于重视和力图解决某个问题的需要，由权力较高的人物和部门牵头，联合多个相关部门，集中政治资源，协调和领导跨部门的政治运作。领导小组具体承担着政策研究和规划、信息交流与沟通、政策执行的协调与监督等功能，在当代中国政治生活和国家治理运行中扮演着重要角色。
成立领导小组的重要做法，在统战工作方面也是一以贯之。党中央1935年到达陕北后，即从组织上加强统一战线工作的机构建设。1939年1月5日，中央书记处会议决定“组织中央统一战线工作部”，由王明负责。与此同时，还成立了中央统一战线委员会，成员有王明、毛泽东、王若飞、王观澜、高自力、康生、莫文华、李初梨、孟庆树等。在统战工作任务繁重的南方局也设立了统一战线工作委员会，全面负责南方局所辖区域内的统一战线工作。[9]中华人民共和国成立后，针对统战工作涉及多方、组织机构不统一的状况，中央提出探索建立统管、主管、分管相结合的工作机制。党的十一届三中全会之后，在新的历史条件下，邓小平同志多次强调，统战工作不仅仅是统战部门的事，更要求“全党重视做统一战线工作”，统战政策要靠全党贯彻。20世纪80年代，习仲勋同志牵头成立了中央统战工作领导小组。[10]党的十三届四中全会后，统战工作的任务越来越繁重。1990年，江泽民同志在全国统战部长会议上强调指出，有些省、自治区、直辖市党委也可考虑成立统战工作领导小组，由党委主要负责同志主持，有关部门参加。
党的十八大以来，为更好加强党对统战工作的领导，因应构建大统战工作格局的需要，2015年5月，中共中央印发的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，明确要求中央成立统一战线工作领导小组，对统一战线贯彻落实中央重大方针、政策、法律法规情况进行研究、协调指导和督促检查。同年7月30日，中共中央政治局会议正式决定设立中央统战工作领导小组。这是中央从顶层设计层面构建大统战格局的重要举措，便于统一战线各领域工作的职能部门加强联系、密切协调、共同研究，最大限度地增强工作合力。党的十九大报告提出“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，也为完善包括统一战线工作领导小组在内的各类议事协调机构相关工作提供了具体指导。2020年新修订的《条例》对中央统一战线工作领导小组的主要职责作出了更为细致的规定，强调中央统一战线工作领导小组在中央政治局及其常委会领导下开展工作，对学习贯彻落实党中央关于统一战线工作的重大理论方针政策和涉及统一战线工作的法律法规进行研究部署、协调指导和督促检查，研究统一战线重大问题，向党中央提出建议。办公室设在中央统战部。
中央统战工作领导小组的设立，充分体现了中国共产党对统战工作的高度重视，凸显出以习近平同志为核心的党中央大统战工作理念，是中国特色社会主义进入新时代之后统战工作得到重视强化的重要举措。中央统战工作领导小组成立以后，为加强对统一战线贯彻落实中央重大方针、政策、法律法规情况进行研究、协调指导和督促检查，以便更好地促进地方统战工作发展，各省、自治区、直辖市、地级市、县（市、区）党委也循例相应成立统战工作领导小组，组长均由地方党委书记亲自担任，副组长一般由地方党委常委、统战部部长及地方政府有关负责同志担任，统战工作任务较重的地方党委、政府部门和人民团体作为成员单位，进而形成纵贯中央与地方，涉及各领域多部门的统战工作领导小组体系。
各级党委统战工作领导小组的设立，是构建大统战工作格局，理顺统战工作领导体制的重要战略举措，也是全面落实党的各项统一战线方针政策、巩固和发展爱国统一战线的必然要求。凭借领导小组这一机构保障，统一战线各领域工作的职能部门就有了加强联系、密切协调、共同研究的平台。特别是各级地方党委统战工作领导小组的设立，能够有力协调指导统一战线方针、政策和法律法规在地方的正确执行，有效督促检查确保党中央精神的贯彻落实，最大限度增强统战工作合力，增进统战系统的协调配合，从而在根本上加强党对统战工作的集中统一领导。截至2019年年底，全国省级党委统一战线工作领导小组共研究议题500多个，制发文件近300个，有力加强了对统一战线重大问题的统筹谋划和对统一战线重大工作的统筹指导。
第三节 地方党委统战工作领导小组的改革思路
领导小组的产生基于中国特定的政治环境和历史基因影响，其存在有其客观必要性，对于我国的政治生活是有积极作用的。从其现实功能和运行实践来看，也是具有中国特色，符合现实国情的一种机构设置，已经成为各级党委和政府经常使用的一种治理方式，对此要给予正面评价。这也是进一步提出完善地方党委统战工作领导小组改革思路的前提基础。
一、正视和发挥领导小组独特优势，提升地方统战工作效能
从现代管理学视角来看，领导小组高效率的组织结构和管理方式是其重要优势。领导小组并不改变既有党政机构组织体系和机构设置，而是悬置于党政部门之上但又超越单个部门职责范围，能够整合各方面力量和资源、高效率完成既定任务目标。就统一战线而言，统战工作分散在诸多领域，特别是在许多非政府组织中，统一战线治理功能和效果并非以统一战线任务直接体现，而是通过政治、经济、文化等活动呈现出来。这就需要进一步优化统一战线工作机制，特别是要在党和政府相关部门中建立并确定统一战线工作会商与协调制度，加强统战部代表党委牵头协调和监督检查本地区统战工作的领导力和执行力。[11]这无疑为统战工作领导小组发挥自身独特优势提供了空间平台。
地方党委统战工作领导小组正是由地方统战工作所涉及的相关部门构成，充分利用领导小组这一平台实现政策灵活会商和监督检查，进而推动地方统战工作高效推进。因此，要切实发挥领导小组的协同整合效应和灵活高效优势，提升地方统战工作效能。统战部是党委主管统一战线工作的职能部门，是党委在统一战线工作方面的参谋机构、组织协调机构、具体执行机构和督促检查机构，承担了解情况、掌握政策、协调关系、安排人事、增进共识、加强团结等职责。作为地方党委统战工作领导小组的办事机构，统战部作用发挥情况，直接影响到领导小组的运行效率和优势体现。要充分发挥统战部作为领导小组办公室的牵头协调作用，协调建立横向到边、体制内外全覆盖的工作体系，发挥好联络协调、调查研究、会议组织、文稿起草、信息编报等作用。
二、完善法律规范，推进领导小组制度化、规范化和法治化建设
构建完善的统一战线法律法规制度体系，既是因应统战工作法治化的必然要求，也是新形势下有序推进地方党委统战工作领导小组制度化、规范化和法治化建设的重要保证。但是迄今为止，从中央到地方，一直缺乏专门针对领导小组的设置条件、权责归属、组织程序、撤销等方面的普遍性规定。近年来，国家开始重视对领导小组这类议事协调和临时机构进行规范，并通过规范性文件对某些议事协调机构进行调整与撤并。但规范性文件的约束力相对于党内法规较为有限，且现有文件过于宽泛和原则，细节问题有待进一步明确。
党的十八届三中全会首次提出，全面深化改革要推进国家治理体系和治理能力现代化。所谓治理现代化，就是要实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化和法治化。领导小组也必须加强法治化建设，对领导小组的机构设置、运行机制加以明确，明晰职责定位，逐步使包括地方党委统战工作领导小组在内的各类领导小组从一种非正式的习惯和规范，向相对稳定和较为成熟、规范运行的工作机制过渡。
三、优化领导小组运作方式，合理确定部门分工和协调机制
对领导小组的运作方式进行优化，合理确定部门分工和协调机制，也是促使其规范发展的重要保障。领导小组设置的重要原因是加强职能部门之间的协调与沟通。一般来说，只要存在部门分工，就需要部门之间进行有效协调。在现实政治运作过程中，地方党政部门间协调机制不够完善。特别是不少党政机构设置重叠、职能交叉或缺失，导致运行效率低下。
目前在地方党委统战工作领导小组的设置通知文件中，尽管有对主要职责的规定，但是对成员单位具体承担职责，以及协调机制却缺乏明确说明。由于部门本位和利益保护主义倾向，导致很多职能部门只从自身利益出发，对相关部门采取不合作或软抵制态度，阻碍了部门间的有效沟通协调。在此背景下，为解决小组成员分工和协调问题，地方党委统战工作领导小组改革思路之一便是要进一步优化运作方式，清晰合理地界定成员单位间的职责分工，强化协作配合，构建起完善的协调机制，并以法规形式对机构间的协作行为作出明确规定，使各成员单位互相支持配合的责任和义务法定化，既各司其职、各负其责，又分工协作、形成合力。
四、因应地方机构改革，适时调整领导小组机构设置
作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，深化党和国家机构改革系统性强、牵涉面广。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）明确提出，更好发挥党的职能部门作用，优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作。根据这一指导思想和目标原则，为加强党对统一战线工作的集中统一领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，党中央对统一战线的相关机构作出改革。中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》共有三项改革内容和统一战线直接相关，确定了中央统战部统一领导国家[12]族事务委员会、统一管理宗教工作和侨务工作，从而明确了统战系统机构改革的目标、原则和方向。这一改革旨在加强党的集中统一领导，减少党政部门职责交叉，有利于把缺位的职责补齐，让交叉的职责清晰，提高工作效能。[13]
党和国家机构改革不仅是中央层面的事情，地方机构改革也是深化党和国家机构改革的重要组成，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。《深化党和国家机构改革方案》明确提出要求，地方机构改革要全面贯彻落实党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署，坚持加强党的全面领导，坚持省市县统筹、党政群统筹，根据各层级党委和政府的主要职责，合理调整和设置机构，理顺权责关系。要充分利用好机构改革的契机，适应新时代对统战工作的新要求，在统筹推进党政群机构改革的进程中，着力完善地方党委统战工作领导小组的体制机制，切实加强党对统战工作的集中统一领导，进而形成党委统一领导、统战部门牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局。
五、理顺上下层级统战工作领导小组职责权责
“职责同构”作为中国党政机构职责在纵向上配置的总体特点，造成了不同层级的党政部门在纵向间职能、职责和机构设置上的高度一致。在这种模式下，中国每一级政府都在管理着大体相同的事情，相应地在机构设置上也就表现为“上下对口，左右对齐”[14]。领导小组的设置也大体如此。从当代中国的政治运作实际来看，中央成立某一领导小组以后，地方也会因循科层阶梯层层建立起结构类似的领导小组，以传达中央政策和指示，执行中央决定，应对中央检查，从而形成一个“上下对口，左右对齐”的组织网络。领导小组的泛化设立带来了一定程度的资源浪费和科层叠加。下层领导小组组织特征和运行机制一般不及上一层级领导小组规范。事实上，相当多的领导小组并无绝对的设置必要，而且很多领导小组从机构设置到文件制发几乎是上一层级的翻版，缺乏本地特色，易造成文牍主义、机构重叠、领导精力分散等弊端。甚至很多地方领导小组并无常规性工作职责，虽然不占人员编制，但很少实际运作，这已与设置领导小组的本意相违。
基于此，笔者认为，地方党委统战工作领导小组在不同层级党委间设置应该上下有别、略有差异。存在于某一党委层级的领导小组，不一定就要在下一层级设置。即使跟进设置，在设置方式、职责侧重方面也应有所区别，以努力构建符合地方特点、简约高效的领导小组职能体系。在很多地方，部门间联席会议工作制度在组织架构和运行流程方面，都与领导小组最为相似，是能用来分流领导小组所承载任务的较为理想的一种议事协调模式。所谓联席会议，一般为没有隶属关系但有工作联系的部门，为了解决法律法规政策没有规定或规定不够明确的问题，由一方或多方牵头，以召开会议的形式，在参与各方充分表达意见的基础上，达成共识，形成具有约束力的规范性意见，用以指导工作，解决问题。[15]相比于领导小组，部门间联席会议更为灵活。因此，面临一些需要多部门协同处理的问题时，可通过部门联席会议形式提出方案，达成共识并交由主责单位负责督办落实，进而形成以领导小组为总揽、各领域统战工作联席会议相配套的协调运行机制。以大连市为例，在统战工作领域，就已经建立健全了民委委员单位制度和宗教工作联席会议领导小组机制。因此，地方党委完全可以利用这类现有的会议机制来取代领导小组的某些功能。这一思路正在被更多地应用于领导小组改革的实践活动之中，用以替代数量过多的各级各类领导小组。
实践案例
大连市统一战线“五项工程”助力实现振兴发展新突破
大连市委统战部
为认真贯彻落实大连市第十三次党代会精神，切实发挥新时代统一战线重要法宝作用，2022年2月11日，大连市统一战线“五项工程”助力实现振兴发展新突破动员大会召开，吹响统一战线助力实现振兴发展新突破集结号。会议强调，2022年是党的二十大召开之年，是大连向三年挺进“万亿GDP城市”目标迈进的第一年，也是各民主党派、各统战团体集中换届后踔厉奋发的第一年。统一战线要全面树立知责担责、知重负重的意识，大力实施“五项工程”，在大连新一轮振兴发展中展现作为、贡献力量。
点评分析：
“五项工程”分别是指聚力引领工程、助力振兴工程、议政建言工程、增进和谐工程和代表人士工程，是大连市统一战线围绕市第十三次党代会提出的“十个新突破”和三年挺进“万亿GDP城市”目标，倾力打造的助力振兴发展的特色重点工作，涉及五大方面，涵盖统一战线11个工作领域，具体包括51项举措。
2021年年底召开的大连市第十三次党代会提出未来五年要在十个方面实现新突破，三年挺进“万亿GDP城市”。大连市委统战部着眼发挥统一战线优势作用，立足全市统一战线工作实际和大统战工作格局，决定在全市统一战线持续打造“五项工程”。这是统一战线围绕中心、服务大局的重大举措，是推动统战工作提质增效的务实行动，是发挥统一战线优势作用的创新实践。“五项工程”政治意义重大、涉及领域众多、协调推进不易，这也要求全市统一战线必须牢固树立“一盘棋”思想，着眼大局、胸怀整体，各司其职、各尽其责，协调配合、相互补位，确保统一战线工作领导小组成员单位的力量有效聚合，确保统战机关各部门的力量有力整合，确保各统战团体的力量有机融合，切实发挥好统一战线的整体合力。
注释
[1]《中国共产党第二十次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2022年版，第53页。
[2]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第742页。
[3]吴昌林：《“大统战”是邓小平统一战线理论的特色》，《华东交通大学学报》1998年第3期，第101页。
[4]杨卫敏：《最大公约数是习近平“大统战”理念的集中体现和灵活运用》，《重庆社会主义学院学报》2015年第3期，第3页。
[5]“三人团”为中共党史名词。在中国共产党的历史上曾成立过四个“三人团”。参见王洪亮：《中共历史上的四次中央“三人团”》，《世纪风采》2019年第11期，第39—42页。
[6]归口管理制度参照了苏联的政治模式。苏联为保证党的领导与国家经济、文化、社会等方面工作相互协调，组建了一系列党的工作部门来对国家机关进行指导和管理。中国共产党借鉴了苏联的这种制度设计。参见王臻荣、郎明远：《从“领导小组”到“委员会”：制度逻辑与政治价值》，《山西大学学报：哲学社会科学版》2018年第4期，第103页。
[7]1958年6月10日，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》。毛泽东亲自修订部分规定，“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向他们作直接报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权”。参见《建国以来毛泽东文稿》第7册，中央文献出版社1992年版，第268—269页。这表明，中央层面领导小组的政治属性就是执政党内部组织结构中的一级，直接向中央政治局和书记处负责。需要指出的是，中央政法小组和中央外事小组实际上早在1956年1月和1958年3月就已经成立。上述通知只是较为正式和全面提出在中共中央层面设立类似性质的领导小组，并确定其在党的组织体系中的定位。
[8]樊钉：《国家治理现代化视野下的“领导小组”决策研究》，《中共宁波市委党校学报》2015年第1期，第106页。
[9]1939年1月16日，根据党的六届六中全会决定，中共中央南方局在重庆正式成立，周恩来为书记。南方局的中心任务，是代表中国共产党，立足国民党统治区，与各方力量打交道，致力于维护、巩固和发展统一战线。由于统战工作任务繁重，周恩来提议建立统一战线工作委员会，全面负责南方局所辖区域内统一战线工作。委员会下设军政组、经济组、妇女组、社会组等若干小组，以各种方式同民主党派、无党派人士、国民党民主派、地方实力派、著名知识分子等广泛接触，向他们介绍共产党的主张，并逐步取得他们的信任，展开不同形式的合作。
[10]1986年，根据中央领导同志指示，习仲勋同志牵头成立了中央统战工作领导小组。当年8月，习仲勋同志主持召开中央统战工作领导小组会议，讨论全国统战工作会议的报告。10月，习仲勋同志还主持召开了中央统战工作领导小组扩大会议，审议了全国统战工作会议报告的送审稿。在12月召开的全国统战工作会议上，习仲勋同志“建议各省、市、自治区党委由一名副书记或指定一位党政负责同志牵头，成立由统战部、人民政协、民委、侨办等部门负责人参加的统战工作领导小组，对有关统战方面的重大问题进行研究，妥善处理”。
[11]金荣：《国家治理视阈下统一战线参与的必要性及优势研究》，转引自《统一战线与推进国家治理体系和治理能力现代化——2014统一战线前沿问题理论研讨会文集》，第24页。
[12]族宗教事务委员会归口党委统战部领导。二是合署办公，即国家机构与党的机构合并设立，也就是常说的“一个机构、两块牌子”，如台湾工作办公室与政府序列的台湾事务办公室合署办公等。三是加挂牌子，即在党的机构中加挂国家机构的牌子，如国家宗教事务局在中央统战部加挂牌子，地方党委统战部对外加挂政府序列侨务办公室牌子等。无论是合署办公，还是加挂牌子，实质上都表现为党的机构在特定的时间和场合下以国家机构的名义行使职权和承担职责，是实现以党领政、党政交融的一种重要机制。参见向杨：《党的机构设置特征及其逻辑：一个比较的视角》，《理论与改革》2021年5期，第24—36页。
[13]从改革方案实践来看，主要表现为三种机制：一是归口领导，如政府序列民族宗教事务委员会归口党委统战部领导。二是合署办公，即国家机构与党的机构合并设立，也就是常说的“一个机构、两块牌子”，如台湾工作办公室与政府序列的台湾事务办公室合署办公等。三是加挂牌子，即在党的机构中加挂国家机构的牌子，如国家宗教事务局在中央统战部加挂牌子，地方党委统战部对外加挂政府序列侨务办公室牌子等。无论是合署办公，还是加挂牌子，实质上都表现为党的机构在特定的时间和场合下以国家机构的名义行使职权和承担职责，是实现以党领政、党政交融的一种重要机制。参见向杨：《党的机构设置特征及其逻辑：一个比较的视角》，《理论与改革》2021年5期，第24—36页。
[14]朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第102页。
[15]周望：《中国“小组机制”研究》，天津人民出版社2010年版，第197—198页。