第一章 京津冀协同发展研究的社会背景与现实意义

一 京津冀协同发展研究的社会背景

（一）国际背景

1.城市群成为参与国际竞争的主要地理空间单元

经济全球化是当代世界经济发展的主流，第三次科技革命的发生、经济自由化的发展、跨国公司的迅猛发展以及世界范围内的市场经济体制趋同有力地推动了经济全球化的发展。自20世纪80年代以来，以贸易全球化、投资全球化、金融全球化和跨国公司生产经营全球化为主要形式的经济全球化进程空前加速。随着经济全球化的深入推进，世界各国之间的经济联系日益增强，不同国家的生产和市场相互依存，过去单纯依靠单一经济体的资源优势和本土市场的城市竞争思维日益受到挑战。在全球化的竞争与合作的大环境下，国际竞争格局也发生了深刻的变革，城市群正逐渐取代单一的国家或经济体成为参与国际竞争的地理空间单元。欧美发达国家已经占领先机，率先形成了若干个超大型城市群，成为国际竞争舞台上的主角（已形成的几个超大城市群，如美国东北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、英国以伦敦为核心的城市群、欧洲西北部城市群，正在或已经成为当前国际竞争舞台上的主角），因而对其他国家特别是发展中国家而言，打造发展协调、优质高效的世界级城市群，与世界城市体系对接，是其参与全球经济角力和提升国际地位的关键。

2.世界经济中心由欧洲、北美转向亚太地区，为中国城市群崛起提供了契机

进入21世纪以来，中印俄等新兴经济体迅速兴起，亚太地区在世界格局中的地位随之上升，成为当今世界发展最为迅猛、最引人注目的地区之一，无论是其政治力量还是经济力量均在全球占有举足轻重的地位。毋庸置疑，全球地缘中心正在由大西洋逐渐转向太平洋地区。世界经济增长中心转向亚太地区将为作为亚太地区核心的中国带来新的发展契机。国际经验表明，世界经济中心的转移与城市群发展有着密不可分的联系：18世纪英国开启了第一次工业革命，使得英国成为当时世界经济增长中心，一大批工业城市迅速崛起，伦敦和英格兰中部地区首先形成了以伦敦至利物浦为轴线的世界级城市群。19世纪第二次工业革命后，欧洲大陆的兴起致使世界经济中心由英国转移到西欧地区，在法国大巴黎地区、德国莱因-鲁尔地区、荷兰和比利时的中部地区形成了以巴黎、阿姆斯特丹为核心的欧洲西北部城市群。进入20世纪后，世界经济增长中心又转向北美地区，以芝加哥、多伦多为核心的跨越美加两国的北美五大湖城市群和以纽约为中心的波士华城市群因此兴起。可以预见，中国城市群将在21世纪新崛起的城市群中占有重要席位。

（二）国内背景

1.城市群逐渐成为我国国家发展战略的主要空间组织形式

当前中国城市发展正处于加速转型和全面转型新阶段，而中国相对滞后的城市化势必会拖累经济转型（周其仁，2012），转变我国城市化发展模式就成为大势所趋，需要其更加分工明确，更加集约，不仅要有差异化的竞争，更要有集群式的协作。我国许多大城市已经呈现“超负荷”态势，人口的过度集聚造成了环境恶化、交通拥堵等一系列弊病，其承载力已达上限，而集聚力却未有减弱趋势，相反大多中小城市的承载力尚有很大发展空间，但缺乏集聚力，故而发展十分缓慢。城市群很好地平衡了大城市的集聚力和中小城市的承载力，不仅能够缓解大城市的压力，提升其质量，同时使得中小城市的区位劣势弱化，成本优势强化，因此优势互补、协同演进的城市群成为我国推进新型城镇化的主要空间形态和重要载体。我国城市群的建设逐渐被提到国家发展战略的高度。国家“十一五”规划纲要中明确提出要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成高效协调可持续的城镇化空间格局；“十二五”规划纲要中进一步指出未来要积极稳妥推进城镇化“完善城市化布局和形态，形成以大城市为依托，中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中城市和小城镇协调发展”。作为未来我国新型城镇化发展的纲领性文件，新近出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出：“建立完善跨区域城市发展协调机制。以城市群为主要平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动。”强调在此基础上推进各类城市协调发展。城市群建设成为国家发展战略也催生了中国城市群规划的高潮，近年来各地政府积极组织城市群区域规划，尽管此类规划多不属于法规性规划，但从规划范围和数量上也足见城市群已成为当前区域经济发展的战略空间单元。

2.协调南北方已经日益成为我国区域协调发展的战略重点，为我国北方城市群将带来重大机遇

改革开放前以及改革开放初期，我国的北方地区发展一直领先于南方地区，是中国的经济重心所在。20世纪90年代后，随着经济体制的转变和改革开放的深入推进，北方经济重心的地位逐渐受到动摇，南方地区由于开放程度较高并且享受各种政策的倾斜，凭借地缘人缘优势，迅速逆转中国经济格局，后来居上，其发展势头之强劲使得南北间的区域差异迅速拉大。进入21世纪以来，为了统筹区域发展，缓解区域发展不平衡状态，我国先后实施了振兴东北地区等老工业基地、促进中部崛起、东部率先发展等重大战略举措，从而形成了目前“四轮驱动”的区域经济发展格局——“推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略”。在此背景下，北部地区有足够理由成为我国潜在的增长核心地区，随着我国战略重点的转移和水资源条件的改善，制约北部沿海地区发展的因素将逐步化解，以京津冀为核心的环渤海地区将成为中国经济的重要支撑（肖金成，2009）。京津冀协同发展是国家东西平衡向南北平衡转向的重大部署，是优化国家发展区域布局、调整生产力空间结构、打造新的经济增长极、形成新的经济发展方式的必然选择（周密，2016），其将与长三角、珠三角共同成为主导中国经济发展的三极。

3.典型示范已成为我国探索区域协调发展新发展路径的重要手段

2008年金融危机之后，我国经济发展面临增长结构性减速、发展差距扩大、环境污染日益严重和资源承载力不足等诸多问题，城市群发展面临核心城市对其周边地区带动不足、核心城市自身面临严重“大城市病”等问题，为解决上述问题，亟须寻找经济体量相当、上述问题典型的区域，通过改革创新，为我国探索人口经济密集地区优化开发模式，走出一条中国特色解决“大城市病”的路子。而京津冀区域正面临区域内发展差距过大（环首都贫困圈）、核心城市生态环境恶化（PM2.5浓度高、雾霾严重）、交通拥堵、土地和水资源短缺、房价居高不下等问题，在我国具有典型性，如何通过核心城市与所在区域的协同发展破解核心城市集聚度过高而周边地区发展不足的问题，可为全国区域协调发展体制机制创新提供经验，可为完善城市群形态、优化生产力布局和空间结构、打造具有较强竞争力的世界级城市群提供启示。

（三）京津冀区域背景

1.中央的推动使京津冀协同发展上升为国家战略

京津冀地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，完全能够相互融合、协同发展。京津冀是继长三角、珠三角城市群之后我国又一个最具活力的城市群和经济增长极，也是我国北方最大和发展水平最高的经济核心区域。在国家“十二五”规划纲要中提出推进京津冀区域一体化，打造首都经济圈。新一届领导集体更是对京津冀的发展给予了高度重视，中共中央总书记习近平多次对京津冀区域协同发展提出重大战略思想，2013年5月在天津考察时公开提出了“要谱写新时期社会主义现代化的京津‘双城记’”的战略构想。2013年8月，习近平在北戴河主持研究河北发展问题时，又提出要推动京津冀协同发展。特别是2014年2月26日习近平在听取京津冀协同发展工作汇报时，将京津冀协同发展上升为国家战略，并对三地协作提出七项具体要求。随后，李克强总理所做的首份施政报告提出将“加强环渤海及京津冀地区经济协作”作为2014年重点工作，京津冀一体化也因此成为各方关注的焦点。党的十九大报告明确提出，“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展”。推动京津冀协同发展，打造以首都为核心的世界级城市群，是新时期我国解决区域不平衡、不协调问题的重要实践，是统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的具体体现，对于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦具有重大战略意义。

2.三地协同发展进入实战阶段的时机业已成熟

京津冀一体化的设想始于20世纪80年代，对于三地协同建设一直不乏规划和研究，但多年过去，尽管三地对于相互协作有一定的共识，但京津冀一体化仍然在浅尝辄止的阶段徘徊，三地尤其是京津两市过去很长时间存在定位不明晰的问题，利益关系难以理顺，协同发展的需求并不迫切，致使京津冀城市群的发展远远落后于长三角、珠三角，因此有学者评论京津冀发展“起大早，赶晚集”。长期以来的区域内部的行政区经济分割力大于整合力，使得京津冀地区在发展过程中产生了诸多矛盾和问题，“倒逼”三地协同发展：一是三地各自存在转型发展的瓶颈。北京进入后工业化阶段，人口过度膨胀，功能过度集中，使得城市不堪重负，“大城市病”严重，亟须疏解中心城市功能，需要尽快将非首都功能疏解出去。天津处于工业化后期，经济发展亟须从投资驱动向创新驱动和消费驱动转型。河北发展与北京和天津存在较大的差距，长期以来，河北以高能耗、高污染的重化工业为其主导产业，造成巨大环境压力，亟待调整产业结构和产业结构优化升级。处于工业化不同时期的三地生产方式和结构上都有着较强的互补性，客观上具备了区域间产业转移优化的可能。二是三地共同面临生态环境恶化的巨大挑战。近年来，我国极端大气污染事件频发，空气质量呈现加速恶化的态势，京津冀地区是其中最典型、影响最大的区域。京津冀集聚了大量的高污染产业，如水泥、钢铁、石化等，与此同时，京津冀所处的地形和气候条件不利于污染扩散，环境自净能力弱。频发的霾污染事件为京津冀环境危机拉响警报，协调经济发展与环境污染之间的矛盾京津冀和则立，分则损，三地联手已成为大势所趋。同时，京津冀三地协同发展的共识增强。近年来，京津冀三省市相互签署了新一轮合作框架协议，建立了多层次、宽领域的协作关系，协同发展的思路日渐清晰、领域不断拓宽。

3.京津冀协同发展的顶层设计基本完成，各项制度政策不断完善

2015年2月10日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第九次会议，审议研究京津冀协同发展规划纲要。2015年4月30日，习近平总书记主持召开中央政治局会议，审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，为京津冀协同发展战略实施提供了形成强大合力的行动指南。该规划纲要的出台标志着京津冀协同发展进入全面实施、加快推进的新阶段。随后，《京津冀协同发展交通一体化规划》《京津冀协同发展生态环境保护规划》《京津冀产业转移指南》等相继出台。2016年2月，《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》印发实施。这是全国第一个跨省市的区域“十三五”规划，是推动京津冀协同发展重大国家战略向纵深推进的重要指导性文件，明确了京津冀地区未来五年的发展目标。

4.北京城市副中心的建设、雄安新区的设立推动了北京非首都功能疏解和京津冀协同发展的进程

2016年3月24日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，审议并原则同意《关于北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承载地有关情况的汇报》。2017年4月，党中央为深入推进京津冀协同发展作出重大决定：设立河北雄安新区，这标志着京津冀区域已经进入更高水平的协同发展阶段，对解决北京“大城市病”，集中疏解北京非首都功能，探索人口密集地区优化开发新模式，调整优化京津冀城市布局和空间结构，培育创新驱动发展新引擎，具有重大现实意义和深远历史意义。2019年1月，国务院相继批复了《河北雄安新区总体规划（2018-2035年）》和《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016-2035年）》。2019年1月11日，北京市委和市政府正式由东城区搬迁至通州区的城市副中心。2019年1月16日至18日，中共中央总书记习近平在京津冀考察并组织召开了京津冀协同发展座谈会，对推动京津冀协同发展提出了6个方面的要求。