区划调整：在变与不变之间发展得更美好

文成县民政局原党组书记、局长　施彩微

文成县位于飞云江上游的山水秀域，以本地历史名人明朝开国元勋刘基（字伯温）的谥号“文成”为名，于1946年12月建县，是从瑞安、青田、泰顺三县析置而成；1948年7月，始建县政；1958年撤县，并入瑞安县；1961年又恢复县设置，延至现在，总面积1293.24平方公里。

文成相对贫瘠的资源禀赋、远离中心城市的区位限制，决定了文成要想加快发展，关键要围绕城乡统筹，走就近、就地城镇化之路。因此，建县以来，文成先后进行了20余次的行政区划调整。截至2010年，全县形成8镇（1个民族镇）、25乡（1个民族乡）共33个乡镇的行政区划，经济社会发展取得了巨大成就。

但跟周边县（市、区）比较，当时文成的城镇化率只有34%，比全国平均水平低了12.1个百分点，比全省低了25个百分点，比全市低了27个百分点。在全市3区、2市、6县中，文成的城镇化率比泰顺县还低6个百分点。全县仅仅靠三十多个乡镇低、小、散的重复同质建设，导致资源财富被巨大浪费，既限制了城镇的拓展空间，又阻碍了城镇集聚功能的发挥，使文成的城镇化建设始终跟不上全市的步伐，形成“村村像城镇、镇镇像农村”的现象。在此背景下，文成县委、县政府遵照习近平总书记2003年12月在浙江温州调研欠发达地区时提出的“五个统筹”要求和“六个方面”希望，锚定绿色跨越、脱贫致富、共富先行，坚持一张蓝图绘到底、一任接着一任干，奋力探索山区城乡一体化发展路径。

一、四次重大区划调整，形成目前“一心七片”的城市空间布局

文成县经历了4次区划调整。第一次是1992年行政区划大调整。1992年，文成县“撤区扩镇并乡”，全县撤7个区公所，设立8镇27乡（即35个乡镇）。

第二次是1999年行政区划小调整。1999年，因珊溪水库工程移民，调整为8镇25乡（即33个乡镇）。两次行政区划调整，都极大地促进了全县经济社会的发展。但随着全国各地城镇化的快速推进，文成乡镇行政区划设置中的一些不合理现象，如城镇化水平偏低、中心平台支撑不足、行政效能过弱等问题开始显露，成为困扰文成经济社会发展的重要症结，阻碍了文成的跨越发展。

有鉴于此，2010年之后，文成又进行了两次重大的区划调整。第三次是2011年行政区划重调整。是年，为贯彻落实市委、市政府《关于加快城乡统筹综合改革的若干意见》《关于推进乡镇行政区划调整的实施意见》精神，根据市委、市政府“1650”城市总体布局，县委、县政府立足县情，深入思考，反复论证，决定将原有的33个乡镇调整为“9镇1乡”（即10个乡镇），分别为大峃镇、珊溪镇、玉壶镇、南田镇、黄坦镇、西坑畲族镇、峃口镇、百丈漈镇、巨屿镇、周山畲族乡。9镇平均面积为142平方公里，平均人口4.09万人。

第四次是2016年行政区划调整。是年，我们以省级服务业集聚示范区建设为主抓手，按照“一心七片”的城市空间布局，将“9镇1乡”的行政区划调整为“12镇5乡”。调整后，全县辖大峃镇、珊溪镇、玉壶镇、南田镇、黄坦镇、西坑畲族镇、百丈漈镇、峃口镇、巨屿镇、铜铃山镇、周壤镇、二源镇12个镇和周山畲族乡、双桂乡、平和乡、公阳乡、桂山乡5个乡。

二、新一轮乡镇行政区划调整，破除原先三大发展难题

2011年乡镇行政区划调整后，全县33个乡镇，被压缩到“9镇1乡”，一定程度上推动了区域人口集聚、产业集中、资源集约利用，中心镇建设步伐明显加快，促进了“小县大城”和“全域景区化”，加快了山区“城镇化”。但我们也清晰地看到，部分乡镇面积过大、管理幅度过广的问题，引发了新的问题和矛盾，影响了社会稳定，阻碍了全县经济社会的进一步突破和发展。主要体现为以下三个方面。

一是公共服务有所“失衡”。2011年全县33个乡镇，被压缩到“9镇1乡”后，部分乡镇，如峃口镇管理幅度过宽、行政任务过重，乡镇统筹调控能力有所下降，以致基层工作难深入、公共服务难到位，一些被撤并的区域，特别是远离中心镇区的地方，公共设施不齐全、公共服务不到位的问题日益突出，教育、医疗、政务服务、就业等民生问题集中沉淀，社会维稳压力不断加大。

二是产业发展有所“乏力”。经过“十二五”规划的不懈努力，文成摘掉了“欠发达”的帽子，但经济社会发展水平在全省还是处于靠后位置，任务相当艰巨。在此背景下，应当进一步挖掘、发展新的经济增长点。但2011年行政区划调整后，个别乡镇，如大峃镇、百丈漈镇、西坑畲族镇缺乏“统一规划、因地制宜、梯次开发、各显其能”的产业集聚引领，激发各地在生态农业、生态工业、生态旅游业中的特色资源的活力、动力和推进力都稍显薄弱，生态农业、生态工业、生态旅游业“三产融合”的生态产业体系建设进展相对缓慢。

三是城镇水平有所“欠缺”。2011年以来，经过五年的探索，县城总人口突破10万，“小县大城”战略实现重大突破，山区中等城市的底蕴逐渐厚实，发展前景广阔。与此同时，由于乡镇规模过大，县城区及珊溪镇、西坑畲族镇、百丈漈镇等难以将有限的精力和财力投入到特色生态产业发展中，就业、创业机会狭窄，不能进一步完善提升公共服务体系，公共服务水平低，难以形成有效的区域竞争集聚效应，县域人口外流严重，城镇化难以有量的扩张和质的突破，留不住人、引不入人、集聚不了人，成为文成实现新型城镇化的最大阻力。

为此，2015年9月，县委、县政府在前期深度调研基础上，从文成实际出发，提出“343”的工作思路，正式启动优化新一轮乡镇行政区划调整工作。

第一个“3”是指围绕“三个促进”。即综合区域位置、面积、人口、历史沿革、风俗习惯、文化传统、产业特点、镇（乡）功能定位、发展空间等因素，以促进公共服务平衡发展、促进生态经济整合提升、促进山区城镇化建设这“三个促进”为工作目标。

“4”是指坚持“四个原则”。一是坚持因地制宜、科学合理原则，合理确定乡镇管理幅度；二是坚持优化布局、促进发展原则，推动产业集聚发展，加快完善公共服务配套设施；三是坚持理顺关系、转变职能原则，着力形成权责匹配、分工合理、关系协调、高效顺畅的基层运行架构；四是坚持稳妥有序、确保稳定原则，充分尊重群众意愿，做到和谐调整、平稳过渡。

第二个“3”是指聚焦“三个必调”。一是人口较多、群众办事不便、行政运行不畅、文化习俗难以融合的2011年被撤并区域必调，如珊溪镇的桂山，峃口镇的双桂、平和、公阳；二是群众意愿强烈，适应特色产业集聚提升，有利于加快城镇化建设的2011年被撤并区域必调，如大峃镇的周壤，百丈漈镇的二源；三是生态产业特色鲜明，品牌影响力大，调整后辐射带动范围广、效应明显的2011年被撤并区域必调，主要是西坑畲族镇的石垟、下垟、岭后，整合石垟林场、叶胜林场、种羊场“3乡3场”，建立铜铃山镇后，开启“场地融合”发展之旅，可以带动文成西北山区，以及文泰、文景边界区域的发展。

根据“343”的工作思路，经过大广度、强深度、高精度的调研认证，并经省、市相关文件批复同意，明确了以下调整方案：调整大峃镇、珊溪镇、西坑镇、百丈漈镇、峃口镇范围，增设周壤、二源、铜铃山3镇和双桂、平和、公阳、桂山4乡。调整后，全县辖大峃、珊溪、玉壶、南田、黄坦、西坑畲族、百丈漈、峃口、巨屿、周壤、二源、铜铃山12镇，周山畲族、双桂、平和、公阳、桂山5乡。

三、召开多次调研论证会，现场听取意见，科学、谨慎形成调整方案

文成极其重视2016年度乡镇行政区划调整工作，坚持“有利于经济社会发展、有利于乡镇政权建设、有利于方便群众办事”的原则，谨慎决策，依法推进。主要做了以下工作。

一是周密部署，建立健全工作机制。成立以县委书记为组长的领导小组，领导小组下设办公室（设在县民政局），设有综合协调、人事机构、事权财权、区划调整、社会稳定、纪律监督6个工作组，组长由副县级以上领导干部担任，切实加强对行政区划调整工作的领导。

二是充分论证，着力统一全县认识。坚持调研论证的广度、深度、高度，召开县级研究会10次、乡镇层面座谈会12次、村居民座谈会239次，在全县形成一致意见的基础上，积极向省、市领导部门沟通汇报。9月，县委书记、县长向市委、市政府作了专程汇报，县各有关部门分别与省、市领导部门进行了沟通汇报；10月14日—16日，省民政厅罗卫红副厅长一行对我县行政区划调整工作进行了实地调研；10月下旬，市调研组来文成召开调研论证会6次，现场听取干部群众的意见。在几上几下的调研论证基础上，我县形成了部分行政区划调整方案，并进行了社会风险评估。根据评估结果，文成部分行政区划调整方案得到全县广大群众的一致认可，风险等级低。

三是统筹协调，扎实做好申报准备。对照申报的法定流程，我们一步一个脚印做好准备工作，完成乡镇行政区划测评体系评估，进行了调整方案论证，通过县政府常务会议、县政协常委会、县委常委会、县人大常委会的审议，编制了150册共149850页的申报材料，报上级部门批复同意。2016年2月3日，县人民政府召开部分行政区划调整工作动员大会，宣读了《温州市人民政府关于文成县部分行政区划调整的批复》及行政区划调整工作纪律、行政区划调整有关人事安排的决定，并现场举行新设立乡镇授牌授印仪式。

四、区划调整后每个乡镇都有大发展，未来发展不可限量

2016年行政区划调整后，全县围绕“7个1”标配要求，大力提升县城能级，高标准建设侨创共富城，创成一批省级美丽城镇、美丽乡村、景区镇村、未来乡村、文明村镇等，基本建成温州西部交通枢纽，促进山区基本形态整体提升、精彩蝶变、跨越发展。我把这些概括为以下三句话。

第一句话：城乡面貌“日新月异”。改造完成大峃镇苔湖侨乡风情街、筏头街等街区，有序推进苔湖、下沙垟、兴福堂等城中村改造，启动樟山新区建设，县城首位度不断提升，发展空间不断拓展。高标准完成小城镇环境综合整治并承办全省现场会，创成国家卫生乡镇6个、省级样板镇7个、省级美丽城镇样板镇2个（玉壶镇和铜铃山镇）、美丽乡村示范乡镇9个、美丽乡村精品村25个和市级乡村振兴示范带12条、美丽田园1.2万亩（1亩≈666.7平方米）、美丽庭院1.4万户，获评中国气候养生福地、国家卫生县城、省级示范文明县城、省级新时代美丽乡村示范县、省级实施乡村振兴战略优秀单位、省级生态文明建设示范县、美丽浙江建设工作考核优秀县。

现在17个乡镇，在“五大文明”（即物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明）的指引下，全面发展为全国文明村镇1个（玉壶镇）、省级文明村镇3个（大峃镇、珊溪镇、南田镇）、市级文明村镇8个（黄坦镇、巨屿镇、百丈漈镇、西坑畲族镇、二源镇、铜铃山镇、公阳乡、桂山乡）、县级文明村镇5个（峃口镇、周壤镇、周山畲族乡、平和乡、双桂乡）。

第二句话：民生福祉“节节攀升”。深化“最多跑一次”改革，全面推进“一窗受理、集成服务”，实现100个事项“一件事”联办、一般企业投资项目审批“最多80天”，民生、企业和机关内跑事项网上可办率100%，创成省级无欠薪县、省级教育基本现代化县、国家公共文化服务体系示范区，实现乡镇居家养老服务中心全覆盖、省级无信访积案县“三连创”，获评全省消除集体经济薄弱村工作成绩突出集体。充分发挥“中国长寿之乡”和“国际慢城”的品牌效应，全域高水平推进老年友好城市建设，实现“浙里长寿”文成样板工程。

第三句话：生态经济“繁花似锦”。近年来，旅游业更加强劲发力。建成游客中心35个、旅游停车场62个、旅游商业街3条、“侨家乐”民宿18家，伯温家宴、畲家长桌宴广受好评。据不完全统计，已创成5A级景区1个（刘伯温故里）、4A级景区3个（铜铃山、龙麒源、森林氧吧小镇）、3A级景区8个。共有景区镇12个，包括1个5A级（铜铃山镇）、5个4A级（玉壶镇、百丈漈镇、南田镇、西坑畲族镇、平和乡）、6个3A级（公阳乡、周山畲族乡、珊溪镇、峃口镇、二源镇、桂山乡），还有景区村130个、“侨家乐”民宿18家。获评省级文旅产业融合试验区、省级全域旅游示范县，“伯温故里·天然文成”品牌持续打响。整合提升县生态产业园，引进工业企业72家，实现国家“专精特新”企业、装备制造业省级“首台套”产品、10亿元单体制造业项目零的突破。新建小微园3个，引进优质小微企业41家。设立全市首个农业经济开发区，创成省级农业强镇2个（二源镇和珊溪镇），新增市级农业龙头企业9家、示范性农民专业合作组织45家、“三位一体”示范性合作社33家、新型股份合作制产业联合体6个、家庭农场40家，农业总产值年均增长2.8%。

我手头有很多变与不变的同步发展故事，变的故事很多。新增设铜铃山镇，铜铃山镇又增设铜铃村，当年以“旅游资源丰厚”而设立的村镇，如今已实现了“从无到有、从有到优、从优到强”跨越式发展，成为新晋新星5A级景区镇（温州市两个之一，另一个是苍南县霞关镇，是康养基地森林氧吧小镇核心区域）；二源镇以农业大镇来增设，高山雪梨、高山蔬菜、优质粮食、金丝皇菊等农产品发展迅猛，如今已是浙江省农业强镇、农业经济开发区核心区块、文成县农旅融合示范区，获评省级中医药旅游基地等金名片；平和乡以精品打造“茶之旅”为主品牌，直接新晋为4A级景区乡；全力保留延续西坑畲族镇的命名和惠民措施，成功挖掘红色文化“初心之旅”的新路线，仅仅2021年百年建党之年，文成“初心之旅”就有14.6万人来研学游学和参观考察学习，坚定“初心不改、使命永扛”的红色教育新方向。如今西坑畲族镇和铜铃山镇协同创成“森林氧吧小镇”，公阳乡以“太极文化之旅”为“古韵公阳”千年古乡增文采，省级农业强镇珊溪镇在打造“初心之旅”红色文化旅游基地，南田镇和百丈漈镇合力创建“刘伯温故里5A级景区”。

不变的故事也很多。玉壶镇不变的大板块，曾经也试想拆分，但是百年侨乡的玉壶镇，认同感和黏合度很强，举全镇倾心倾情倾力，2016年度成功加盟“侨韵玉壶·国际慢城”；周山畲族乡以高质打造“畲之旅”为研学游学主线路，实现共富路上有良策；巨屿镇对水资源的开发挖掘，使百丈漈的百亿工程落户；等等。每个区划调整后的乡镇都有大发展，不再一一列举，可以预见未来文成发展不可限量。再奋战五年，五个“山水侨城”（即绿色、创富、魅力、活力、幸福的山水侨城）必将展现，美丽文成再续新篇章。