一 制度和政治制度的含义

同社会科学的其他重要术语相比，制度是一个界说模糊、不易把握的概念。德国政治学者克劳斯·奥菲就在这个意义上指出，“‘制度’作为一个使用最为频繁的术语，也是社会科学研究中最少得到界定的概念”。[1]法国政治学者让·布隆代尔也认为，“制度在政治科学中尽管是一个流行概念，但研究者很少对其作出清晰的界定”,“制度似乎是一个自明的概念”。[2]在此背景下，如何把握制度概念的内涵呢？不妨从语义分析、学理分析和概念辨析的角度回答制度是什么这一基本问题，进而深入政治领域，厘清政治制度的含义。

（一）制度概念的界定

对制度概念进行语义分析，需要明确“制度”一词在中文和英文语境下的含义。先来看中文，《辞源》赋予制度两重含义，一是法令礼俗的总称，二是规定、用法。[3]《辞海》将制度界定为“要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程或行动准则”，以及“在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系”。[4]再来看英文，制度对应的单词“institution”被《牛津英语辞典》解释为“业已建立的法律、习俗、习惯、惯例及组织，或一个民族之内的政治或社会生活的其他要素”。[5]这种界定实际上提供了看待制度的两种视角：规则和组织。进一步追溯institution的词源，可以发现它的词根institute来源于拉丁文的institut和instituere。作为名词的institute有意欲、设计、确立的意思，作为动词的institute有布置、确立、创建、指定、任命、安排、引介、投入使用或实施、组建、架构等含义。于是，从institute演变而来的institution便有了宽广、模糊且异常抽象的多种含义，如“为某事物赋予形式或秩序、条理性的安排、规制、为调控事物而业已确立的秩序、体系、宪制、从属于业已确立的法律、风俗习惯、实践、组织、从属于组织化的共同体的需要或文明社会一般目的的规制性原则或惯例组成的政治生活或社会生活的其他要素”，而习惯、习俗、惯例、传统、社会规范等含义，从15世纪起被纳入institution这个词语当中。[6]

如何理解中英文语境下制度概念的丰富语义呢？其一，无论是在中文还是英文中，制度均具有“建制”的含义。制度被视作某种行为约束机制，该机制一旦确立或发生作用，就会形成一种截然不同的人类社会交往图景，或者说建构起一种新的秩序。其二，制度可以是单数意义上的概念，也可以有宏阔的整体性含义。例如，一套规则的集合可以称为制度，包含跨领域、分层次、多要素的结构或体系也可以称为制度。其三，在中文语境下，制度往往被理解为强制性的、由权威推行的正式规则，而非社会成员认同和自觉遵守的非正式规则。与之相比，英文中的制度概念更为明显地突出习惯、习俗、惯例、约定等含义。其四，制度在英文语境下有中文语境下不具备的“组织”含义。

在初步的语义分析后，制度概念仍然具有不确切性，因而有必要展开学理分析，也就是从理论文献中选取有代表性的观点予以解读。新制度主义政治学者贾恩-埃里克·兰恩和斯万特·埃尔森区分了两种制度观：规则的制度观和组织的制度观。[7]前者认为，制度通常表现为规则，对人们的行为形成了某种限制。后者认为，制度主要表现为组织。两种制度观的代表性人物和代表性定义如表1-1所示：

兰恩和埃尔森在区分两种制度观的基础上进一步提出，“根据新制度主义文献，对于制度概念的界定可以划分为规则和组织两种方式，它们分别体现在理性选择制度主义和社会学制度主义当中”。[8]这一观点有助于我们理解新制度主义政治学不同流派的制度观，但它也存在一定的缺陷。例如，规则可以区分出道德性的、不实施制裁的规则，而作为道德规范的规则并不能归入理性选择制度主义之中。与此同时，作为规范的规则同社会学制度主义有着密切关联，但不属于他们所说的组织的制度观。事实上，规范的制度观在社会科学领域已得到充分的关注。伊恩·罗伯逊认为，“制度是非常稳定地组合在一起的一套规范、价值标准、地位和角色，它们都是围绕着某种社会需要建立起来的”。[9]沃尔顿·汉密尔顿认为，“制度是一种非正式的符号，它代表了对一系列社会习惯进行描述的要求。它是某种流行且持久的思想或行动方式，并嵌植于人们的习惯或习俗之中”。[10]理查德·斯科特认为，“制度包括规制性、规范性、文化性及认知性要素，这些要素为人们的社会生活提供各种资源，也为人们提供稳定性和意义”。[11]当然，我们可以把社会规范纳入规则的范畴，进而坚持规则的制度观和组织的制度观两种分类方式，但必须承认社会规范以及更为深层的认知性要素不同于强制性的、与成本收益考虑相关的一般性规则。

规则的制度观、组织的制度观为我们理解制度化（institutionalization）概念提供了有益的视角。兰恩认为，“规则经过制度化而成为制度。制度化是规则或规范得以实施或贯彻的过程，在这个过程中规则或规范被接受，而对它们的违犯会受到相应的惩罚”。[12]塞缪尔·亨廷顿认为，“制度化是组织和程序获得价值和稳定性的过程”。[13]斯科特·梅恩瓦宁认为，“制度化是一种做法或组织被明确下来并被广泛认识（即使没有被普遍接受）的过程。行为者根据这个做法或组织按照可预期的未来的结果来建立自己的预期、调整自己的取向和行为”。[14]简言之，一般性规则、社会规范、组织可以通过制度化过程而成为制度。由此引申，制度性规则同非制度性规则、制度性组织同非制度性组织之间的差别在于是否完成制度化过程，而通过上述引文可以发现，制度化过程既包括人们根据规则行事，也包括共同体对不遵守规则的人们实施某种惩罚，后者对规则的执行和组织的维系起到支持作用。

除语义分析、学理分析外，概念辨析也是理解制度含义的重要方式。在日常表达和学术研究中，有两组概念同制度概念密切相关，一是在英文中被认为构成制度一部分内涵的习惯、习俗、惯例，二是在中文里被理解为“制度”的体系、体制。就习惯、习俗、惯例和制度的关系而言，《牛津英语辞典》将制度界定为“业已建立的法律、习俗、习惯、惯例及组织”，其他学术性词典和学者颇为强调制度和惯例的密切关联。[15]例如，新制度经济学者安德鲁·肖特认为，制度是多人协调博弈的产物，他们的重复博弈行为实则形成了惯例，因而制度具有惯例的基本意涵，是博弈情境中全部或绝大部分成员普遍接受的规则系统。韦森在承认这一界定的重要意义后，指出肖特的制度界定忽视了制度和惯例的主要区别，即前者是一种正式规则，具有“形式化”和“正式书写”的特点；后者是一种非正式规则，没有第三方强制推行、支持和实施。[16]韦森通过演化博弈理论的分析模式，强调个人的习惯向群体的习俗演化，再向习俗中硬化而出的惯例规则演化，最终确立为制度。这种动态演进的“过程”制度观，在一定程度上克服了只将制度看作某种“结果”的缺陷。[17]

就体系（system）、体制（regime）和制度的关系而言，英文中的体系和体制往往译成中文词“制度”，三者的含义存在交叠和差异。一方面，“体系”也被译作“系统”，在英文和中文中均指由各部分或各要素相互关联、密切配合所构成的整体。《布莱克威尔政治学百科全书》对体系的定义是，“指那些社会的相互作用和制度，通过它们，一个社会作出的决定在多数时期内，被社会多数成员认为具有约束力”。[18]这一定义强调体系对社会成员的约束力，实际上将体系和制度建立起密切的联系。此外，英文中的“体系”或“系统”也往往译作“制度”，如“政党体系”在很多情况下的译法是“政党制度”，政治学者马起华将政治制度视作“一种重要的政治系统”。[19]需要指出的是，“体系”概念虽然蕴含整体和部分的有机联系之意，但它的语义远不及“制度”丰富。另一方面，“体制”和“制度”的关系也受到广泛关注。有学者指出，“regime”包含同政府或行政领域相关的“政权”含义，而其中的“政府体系”“行政体系”内涵恰好对应中文语境下“社会制度”概念中的“制度”含义。为了区别于同样译作“制度”的“institution”,“regime”应该被译为“建制”或“治式”。[20]与此相似，辛鸣认为“institution”侧重于中文“制度”内涵中的“规则、条文”和“组织”这两个层面的意思，而“‘regime’侧重于制度的社会性色彩和强制性色彩，更多的时候指宏观性的制度形态”。[21]从这个角度来看，马克思主义经典著作中由原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、共产主义社会五个不同发展阶段构成的社会形态相当于社会制度。因此有学者提出，“有可能把各国制度概括为一个基本概念，即社会形态”。[22]

（二）政治制度的内涵

政治制度是制度的重要类型，构成了政治学特别是新制度主义政治学的重要研究对象。但政治制度是什么呢？学者们从不同的研究立场和角度出发，给出了不同的回答。组织分析学者詹姆斯·马奇和乔罕·欧森认为，“政治制度是一套相互关联的规则和惯例的集合，它根据角色与情境的关系而对适宜行动进行界定。这个过程涉及以下三个方面，即决定何者为情境，应该扮演怎样的角色，以及该角色在具体情境下的义务是什么”。[23]这一定义注意到政治制度的规则向度和规范向度，但可能忽视了制度的组织向度。更重要的是，他们的界定没有突出政治制度的政治含义，混淆了政治制度和其他制度，甚至可能将政治制度概念的指涉对象扩展为所有制度。

美国政治理论者乔治·霍兰·萨拜因认为，“政治制度和政治学说两者都是文化的一部分，它们是人这个物质实体的延伸部分。人类团体经常创造制度和惯例，而不论政治哲学家是否要从哲学上加以探讨，但是一旦柏拉图或洛克实际上写下他的见解之后，那些见解便能够成为、而且已经成为人类团体创造制度和惯例的方法中的一部分”。[24]由此可见，萨拜因是在阐释政治生活的内容和本质的基础上提出自己对政治制度的理解，但他所说的政治制度只是人类创造的正式制度，这些正式制度不仅区别于惯例，还具有早期政治科学研究的法律性特征，并且因成为“文化的一部分”而具有明显的规范性特征。

兰恩和埃尔森认为，“当那些对个体之间的互动起着构造作用的规则聚焦于权力或公共部门时，它们就构成了政治制度。尽管始终是人们在开展行动，但政治制度或博弈规则使人们行动的环境变得各不相同”。除此之外，两位研究者对政治制度作出更为明确的界定：“简单来说，政治制度就是由惩戒作为维持手段的规则，或者是国家中结构复杂的机关。”[25]二人对政治制度的界定很好地捕捉到公共权力这一政治生活的本质特征，并将作为组织的公共部门纳入政治制度的范畴，因而契合了制度在规则和组织上的双重向度。

上述观点启发我们，对政治制度的理解既要重视“制度”的丰富意涵，又要凸显“政治”的特殊性。考虑到政治制度是由“政治”和“制度”组成的偏正式词语，如何理解政治就成了进一步界定政治制度的逻辑前提。在斯蒂芬·唐赛看来，由于日常生活中的政治活动和作为专业学科的政治科学之间存在张力，因此人们很难对政治作出清晰的界定。[26]江宜桦认为，众多研究者对政治的理解纷繁多样却不失理路，这是因为政治本身就是一个略有所指的歧义词。[27]政治的“略有所指”表现在国内外学者对政治的理解存在某种一致性，如“政治是不同的政治主体为实现一定的利益而影响、控制或行使国家权力的活动，政治的存在本身就表明在各政治主体之间存在分歧和冲突”。[28]威廉·布鲁姆主张，“如果把政治简约成共同的因素，那么政治是一种社会过程，其特征由包括权力实施过程中的竞争和合作在内，以及为一个集团决策时到达顶峰的活动决定的”,“哪里有权力关系或冲突情况存在，哪里就有政治”。[29]杰弗里·托马斯进一步指出政治由五个因素构成：公众主体、公共领域、为公共领域做出的政策选择、为政策选择做出集体决策的形式，以及行政和强制权力机构。[30]

结合研究者对政治的一般界定，以及现实政治生活的特点和政治理论的议题，我们可以把政治理解为：人们在围绕利益而展开的合作或竞争活动中，运用公共权力并通过政策选择而实现某种秩序。利益、权力、决策是政治的核心要素并具有内在一致性。首先，利益是人类的合意目标或对象，构成了政治活动的出发点和目的指向。在政治生活中，行动者基于自身对利益的认识而采取某种行动，运用公共权力对其他社会成员实施影响或控制，并往往在集体决策中以强制的方式对利益进行分配。然而，研究者对利益的理解存在很大的差异。罗伯特·达尔认为，利益是欲望和偏好的满足。斯蒂芬·卢克斯则强调人们具有真实的利益，这同善的实质理论相关，人类繁荣的方式是正确而美好的生活。[31]根据这种理解，利益具有规范性的道德色彩，人们可以按照非功利的方式对事物或自身同他人的关系进行评价。其次，权力是人们在社会生活中为了维持或实现某种利益而对他人施加的影响，权力运行的利益导向决定了它在本质上总是维护特定利益。现代社会在人员牵涉众多、利益涵盖复杂的公共议题上，较以往更多地采取集体决策方式制定政策，并以政治权力加以贯彻，因而权力是政治活动得以进行的重要保障，强制性的权力实施是判定政治生活存在的根本标准。伯纳德·克里克重视权力对利益的界定和分配，认为“政治可以被简单地界定为这样的活动，它根据具体治理区域之内各种不同利益对于共同体福利和生存而言的重要性程度进行区分，使其获得相应的权力比重，从而调节这些利益”。[32]最后，在现代政治生活中，由公共权力作为保障的利益分配往往具有集体决策的形式。戴维·伊斯顿认为，政治是价值的权威性分配。[33]在分配物质利益等价值的过程中，某种被赋予权威的决策机关根据相应规则和程序做出决策，这种决策在哈罗德·拉斯韦尔看来解决了“谁在何时、怎样得到什么”的问题；[34]同时在形式上体现多数社会成员的利益，使政治生活在利益分配上具有某种形式化的正当性。

综合以上分析，制度可以从规则和组织两个向度加以理解，政治可以从利益、权力和决策三个要素加以理解。这意味着，政治制度可以理解为围绕利益的竞取和分配，以政治权力的强制执行作为保障，同法规制定和政策选择活动紧密关联的规则和组织的结构模式；政治制度在发挥效力的过程中对人们的行为产生限制或塑造作用，从而影响行动者能动性的发挥。需要指出的是，政治制度有广义和狭义两个层面的含义。广义的政治制度不仅包括政治领域的制度，还包括经济、社会、文化等领域内依赖政治权力强制执行的制度。本书关注狭义的政治制度，也就是同政治现象或政治生活直接相关、同政治科学的根本问题和核心概念密切相关的制度，而位于政治领域之外对政治制度施加影响的其他制度，被视作政治制度的影响因素。对于政治制度的含义，可以从利益、权力、决策三个方面作出进一步说明。

政治制度在规则和组织层面上同利益密切相关，政治利益位于政治制度的核心部位，是政治制度实施或运行的基本动力。一方面，作为规则的政治制度体现了相关利益主体实现其政治目的的要求，并为规则的适用人群确定了基本义务，从而实现利益的权威性分配。因此，无论是正式规则还是惯例等非正式规则，必须从根本上考察它们的利益倾向，这既可以揭示制度性规则促成或阻碍政治利益实现的情况，也能体现政治制度的性质。另一方面，作为组织的政治制度蕴含明确的政治利益，组织的实际运作能够实现由制度性规则或制度性惯例体现的利益要求。但在制度性政治组织的实际运行过程中，组织内部成员之间、不同组织之间，可能在具体利益上发生合作或冲突，导致政治组织运行的结果偏离它的制度性利益要求，政治组织在实际运行中追求或实现的利益也可能违背制度性利益。

政治制度在规则和组织层面上由政治权力保障其实施和运行，政治权力为相关规则和组织赋予政治的特征。一方面，作为规则的政治制度所体现的利益主张和利益安排，必须经由政治权力的强制性才能实现。无论这种权力是公开施行还是作为必要时刻才展示的默示性力量，都使制度性规则的适用人群在行动和预期上受到限制或影响，从而根据规则开展行动。不仅如此，作为规则的政治制度还规定了政治利益在不同人群中的分布，为相关行动者设定了不同的权力范围，并使他们掌握不同程度的权力。另一方面，作为组织的政治制度必然拥有相应的政治权力，这些权力可能是明确授予的，也可能是在组织的现实运作中获得的。其中，通过授权过程得到的权力在实施范围和运用强度方面既要契合公共利益的需要，也不能广泛和强大到违反制度性规则。此外，由于制度性政治组织在内部运作以及同其他组织互动的过程中存在权力不均衡的现象，因此它们在实际运行中产生的后果，往往同政治制度的原初利益安排存在差异。

政治制度在规则和组织层面上以法规制定或政策选择作为获得生命力的根本形式，并通过立法和决策来实现政治利益并配置政治权力。一方面，作为规则的政治制度在来源上必须经过立法程序或惯例效力所确认的准立法过程，才能使政治权力的强制性融入规则之中，从而具有正式或非正式的实际约束能力，并使制度性规则至少在形式上符合公共利益。此外，政策选择在一定程度上使彼此竞争的政治利益以不同政策选项的形式被纳入决策过程，不仅使决策体现出不同利益和权力之间斗争或协调的色彩，也使决策活动经过相应规则和程序而更具制度化水平。另一方面，作为组织的政治制度中不乏拥有立法权或决策权的机关，这些组织或机关在法规制定和政策选择方面的实际能力，表明它们可以通过自身权力来分配利益并推动政治意图的贯彻执行，而实现自身意图和利益主张的过程也是这些组织或机关制度化的体现。在法规制定和政策选择过程中，相关组织或机关是否以及如何运用权力实现本部门利益，是值得认真考察的问题。