第二节 中国现有政府监管理论与实践需求分析

中国现有监管理论是在引进国外监管理论的基础上，中国学者结合本国监管实践，对监管理论积极探索研究的结果。但中国现有监管理论还难以适应监管实践的客观需要。

一 国外监管理论引进中国的过程

中国对监管理论的研究起步于对国外监管理论的引进。根据笔者掌握的资料，在监管经济理论方面，最早介绍到中国的著作是曾获诺贝尔经济学奖的美国学者乔治·J.施蒂格勒（George J.Stigler）著的《产业组织和政府管制》[10]，该书是作者的一部论文集，上篇为“产业组织”，下篇为“政府管制”，包括4篇有关政府管制方面的论文，其中一篇论文《经济管制论》对政府管制的需求与供给、成本与收益作了经济学分析，在国内外具有特别重要的影响。随后出版的是日本学者植草益著的《微观管制经济学》[11]，这是介绍到中国的第一本专门讨论监管理论的专著，该书结合日本的实践主要讨论了日本的经济性规制、激励性规制、竞争与规制等内容。这两本著作在中国学术界产生了重要影响，这也是中国学术界有的学者将英文 regulation 译为“管制”，有的译为“规制”的一个重要原因。美国学者丹尼尔· F.史普博（Daniel F. Spulber）著的《管制与市场》[12]是一本62万字的译著，该书内容十分丰富，分四篇分别讨论了管制与经济分析、递增规模报酬下的竞争与定价、市场的行政管制、反托拉斯法与管制等理论问题。英国学者戴维· M.纽伯里（David M. Newbery）著的《网络型产业的重组与规制》[13]，以电信、电力和煤气这三个为例，详细讨论了网络型产业重组的特点和主要模式以及重组后的规制问题。美国学者 W.吉帕·维斯库斯（W.Kip Viscusi）、约翰·M.弗农（John M.Vernon）、小约瑟夫·E.哈林顿（Joseph E.Harrington Jr.）合著的《反垄断与管制经济学》[14]是一本教科书，内容丰富而系统，对管制经济学在中国的普及有较大的影响。让-雅克·拉丰（Jean Jacques Laffon）和让·梯若尔（Jean Ti role）合著的《政府采购与规制中的激励理论》[15]运用委托—代理理论和博弈论，研究了价格规制和收益率规制、对自然垄断的竞标制度等，该书是西方规制经济学的经典著作。[16]

二 中国学者对监管理论的积极探索与研究

在学习借鉴西方监管理论的基础上，许多中国学者结合本国实际对监管理论作了积极探索与研究，并产生了许多有较大影响的研究成果。在学术著作方面，例如，余晖所著的《政府与企业：从宏观管理到微观管制》[17]在国内较早探讨了经济性管制、社会性管制和中国管制改革问题。王俊豪所著的《政府管制经济学导论——基本理论及其在政府管制实践中的应用》[18]是国内系统研究政府管制理论和实践问题的专著，2003年获孙冶方经济科学著作奖。陈富良所著的《放松规制与强化规制——论转型经济中的政府规制改革》[19]在国内较早研究了政府规制及其变迁理论、转型经济中政府规制体制的基本模式，在政企分离的基础上重塑政府规制结构与规制职能等内容。周汉华所著的《政府监管与行政法》[20]从法学角度对政府监管制度、监管机构、法治政府与行政法等作了系统研究。王俊豪等所著的《中国城市公用事业民营化绩效评价与管制政策研究》[21]以大量数据对中国城市公用事业民营化绩效作了实证研究，并提出了促进民营化改革的政策建议。该书被列入国家哲学社会科学文库。此外，代表性的著作还有：于良春所著的《自然垄断与政府规制——基本理论与政策分析》、戚聿东所著的《中国经济运行中的垄断与竞争》、王廷惠所著的《微观规制理论研究》、刘戒骄所著的《垄断产业改革——基于网络视角的分析》、马英娟所著的《政府监管机构研究》、程启智所著的《政府社会性管制理论及其应用研究》[22]，等等。同时，更多的中国学者结合监管实际，以大量的学术论文对特定领域的监管理论与改革实践问题作了积极探索与研究，并取得了较为丰富的研究成果。[23]

三 中国现有监管理论难以满足监管实践的需要

中国学者无论是在将国外监管理论引进中国的过程，还是结合中国监管需要对监管理论的探索与研究中，都作了很大努力，并取得了一定的成效。这些研究成果为我们建立与发展中国特色的政府监管理论提供了较好的理论基础和较为丰富的文献资料。但根据笔者掌握的文献资料，总体而言，中国对政府监管理论的研究还存在以下问题。

（一）对国外监管理论研究较多，结合中国制度环境研究监管问题较少

由于监管理论产生于市场经济较为成熟的西方发达国家，经过长期的理论研究和实践检验，西方发达国家已形成较为成熟的监管理论和丰富的实践经验，值得中国学习借鉴。而中国建立与完善社会主义市场经济体制的时间较短，尚未形成具有中国特色的监管理论体系，因此，目前国内学者较多研究国外监管理论，或者运用国外监管理论来讨论中国监管问题，而在结合中国制度环境创新性地研究中国监管实践问题方面仍然较为薄弱。

（二）对相关行业的管理体制、监管体制研究较多，对监管体系研究较少

特定行业的管理体制是国家对特定行业的管理模式和基本制度，反映上级对下级的纵向管理和同级不同部门之间的责权关系；在市场经济体制下，监管是管理的一个核心内容，监管体制从属于整个管理体制。目前，国内学者在行业管理体制和监管体制方面的研究较多，而对监管体系及其构成要素，各构成要素相互关系的研究还比较缺乏。

（三）对监管法规、监管机构等分散研究较多，对监管体系整体研究较少

现有国内监管文献结合特定行业对监管法规、监管机构作了较多研究，并提出了一些有价值的观点，但对包括监管法规、监管机构在内的监管体系的整体研究并不多见，而且缺乏系统而深入的论证。

（四）对监管理论研究较多，对监管政策研究较少

从政府监管理论产生和发展过程看，它是根据监管实践的需要而产生，并在实践的推动下不断发展成熟的。现有国内文献集中于监管理论研究，而紧密结合监管实践需要对监管政策的系统研究还相对不足。

（五）对传统监管政策研究较多，对激励性监管政策研究较少

在已有的国内监管政策研究文献中，对政府出台的监管政策解读性讨论较多，而对如何激发市场主体活力，更好地实现政府有效监管，适应中国特色社会主义市场经济体制的激励性监管政策研究还较少。

（六）对政府监管理论单一学科研究较多，跨学科研究较少

从国内监管文献可见，经济学是研究政府监管的主要学科，公共管理学、法学、政治学、管理学等学科也对监管理论作了一定研究，但各学科的研究基本上局限于单一学科视角，对政府监管的有关概念（特别是管制、规制和监管的概念）和基本理论都存在较大的差异，容易造成误解，并严重影响在监管实践中的应用。对政府监管理论进行跨学科合作研究的文献并不多见。

由上可见，基于中国国情和针对中国政府监管实践需要，系统而深入研究政府监管理论方面还有许多“空白点”，存在大量的研究空间，需要做开拓性、跨学科研究，以取得突破性研究成果。另外，中国在建立与完善社会主义市场经济体制过程中，政府监管是一个需要不断加强的政府职能，由于缺乏较为成熟的符合中国国情的监管理论指导，在中国政府监管实践中存在不少突出问题，例如，政府监管的法律法规不健全，监管机构及其职能不对应，监管的手段不适应或不科学，监管执行中存在随意性，监管效果不理想等，这反映出中国现有政府监管理论还难以适应新时代中国政府监管实践需要，理论与实践的耦合性较差，两者之间存在许多矛盾性，需要对此进行深入分析与研究，为构建中国特色的政府监管理论体系提供现实基础。