二 理论基础

（一）公共物品理论

现代公共物品理论的诞生以萨缪尔森（Samuelson）发表的《公共支出的纯理论》为标志，他认为公共物品是指每个人对某种产品的消费不会导致其他人对该产品消费的减少。在此基础上，经马斯格雷（Musgrave）等人的进一步研究和完善，逐步形成公共物品的两大特性，即非竞争性与非排他性（康之望，2016）。非竞争性是指任何人对某一种公共物品的消费不影响其他人对该物品的消费水平，也不影响整个社会的利益，这意味着对于某一种给定水平的公共物品，增加额外消费者的边际成本为零。非排他性是指任何人在消费某种公共物品时，无法排除其他人也同时消费该公共物品，即使你不愿意消费这一公共物品，也没有办法排斥。同时具备非竞争性和非排他性的物品为纯公共物品，如国防、公共安全等，这些公共物品一旦被国家提供，该国所有的居民都能享用，任何人不能排除其他人来享用该物品，同时增加居民数量也不会减少其他居民享受到的公共安全服务。但在现实中共同满足非竞争性和非排他性的纯公共物品较少，更多的是具有两者中一种特性的物品，这类物品常被叫作准公共物品。准公共物品有两类：一类是俱乐部物品，即具有非竞争性但不具有非排他性的物品，例如，电影院、游泳馆、高速公路等；另一类是具有非排他性但不具有非竞争性的物品，如公共池塘中的鱼，增加一个人捕鱼会使其他人捕鱼的数量减少，即具有竞争性，但由于池塘是公共资源，因而无法对公众所捕的鱼收费，即具有非排他性。

纯公共物品具有非排他性和非竞争性，导致纯公共物品在消费过程中容易出现“搭便车”现象。所谓“搭便车”现象是指参与者不需要支付任何成本就可以享受到与支付者完全等价的物品效用的现象，该问题影响着公共物品供给成本分担的公平性及公共物品供给的持续性和永久性。这样的结果导致私人企业出于理性经济人和成本收益理论，不会向社会提供公共物品，所以纯公共物品的最佳供给方式只能由政府来提供。通常认为，在将消费者数量控制在一定范围内的情况下，俱乐部物品具有非竞争性，如果消费者数量过多就会出现拥挤现象，但可以通过收取费用的方式实现排他性，因此，这类准公共物品可以选择政府提供也可选择市场提供。公共资源物品在使用过程中容易出现“公地悲剧”的现象，因此这类准公共物品既可由政府供给，也可由私人或特定组织来供给，或可混合承担。

高致病性禽流感属于突发性的公共卫生事件。人们普遍认为，公共卫生事件具有公共物品的特性，即防控禽流感疫情等公共卫生事件带来的食品安全和人类生命健康等益处由社会公众共同享用。防控禽流感疫情具有非竞争性，即增加或减少一个居民享受禽流感疫情防控带来的益处不影响其他居民的享用水平，也不影响整个社会的利益；防控禽流感疫情也具有非排他性，即自己享用禽流感疫情防控带来的益处时不能排除其他人对此益处的享用。对于整个国家来说，禽流感疫情防控属于纯公共物品，由于关系到社会公众的身体健康和整个社会的稳定发展，国家应该提供免费的疫苗及相配套的免疫设施、提供专项资金用于禽流感疫情的防控措施和补偿政策等。对于地方政府来说，禽流感疫情防控属于准公共物品，地方政府应该积极配合国家的免疫方案，包括血清取样、发放疫苗、改善养殖环境等，同时也有义务承担部分疫情补贴（李小云等，2010）。

（二）外部性理论

不同的经济学家对外部性有不同的定义，但归纳起来主要有两类定义：第一类是从外部性的产生主体角度来定义，第二类则是从外部性的接受主体来定义。总之，外部性是某个经济主体对另一个经济主体产生一种外部影响，而这种外部影响不能通过市场价格来进行买卖（沈满洪、何灵巧，2002）。依据外部影响效果，外部性可以分为正外部性（外部经济）与负外部性（外部不经济），其中正外部性是指某个经济主体在生产或消费过程中给其他经济主体带来经济利益，但未得到应有的补偿；负外部性是指某个经济主体在生产或消费过程中给其经济主体造成损失，但未给予相应的补偿（叶晗，2014）。外部性问题的实质就是社会成本（Social Cost，SC）与私人成本（Private Cost，PC）之间发生偏离。所谓私人成本（PC），就是指在生产或消费过程中，某一经济主体所承担的成本费用，社会成本则是指该经济主体生产或消费活动带来的由社会承担的成本费用。当存在外部性时，社会成本（SC）不仅包括私人成本（PC），还包括某一经济主体生产行为或消费行为所造成的外部成本（External Cost，EC）。此时，社会成本=私人成本+外部成本，即SC=PC+EC。如果某一经济主体的经济活动存在负外部性，即外部成本（EC）为正，社会成本（SC）大于私人成本（PC），则该经济主体的生产行为或消费行为给社会造成额外的成本。如果某一经济主体的经济活动存在正外部性，即外部成本（EC）为负，社会成本（SC）小于私人成本（PC），则该经济主体的生产行为或消费行为能够为社会带来额外的收益。

解决外部性问题，通常有两种方法，即 “庇古税”和科斯的“产权”路径。庇古（Pigou）认为在完全竞争市场条件下，边际社会成本与边际私人成本相等，边际社会收益与边际私人收益相等，资源达到帕累托最优状态。但在现实中外部性等因素的存在，致使边际社会成本（收益）与边际私人成本（收益）出现偏离，即出现市场失灵，仅靠市场机制无法实现资源的最优配置，必须借助政府干预等外部力量来解决。政府可通过对产生负外部性的经济主体征税来限制其生产，对产生正外部性的经济主体给予补贴来鼓励其生产，进而使边际社会成本（收益）等于边际私人成本（收益），实现外部性“内部化”。新制度经济学家科斯（Coase）认为解决外部性问题的关键是明晰产权。在市场交易成本费用为零的情况下，无论产权初始安排如何，市场机制会自动使资源配置达到帕累托最优状态，而在市场交易成本费用大于零的情况下，不同的产权界定，会带来不同效率的资源配置。因此，政府干预不是实现外部性“内部化”的唯一方法，只要产权界定明确，公共物品的外部性可以通过市场机制得到有效解决（叶晗，2014）。

高致病性禽流感不仅具有高致病性、高死亡率，使养殖户饲养的家禽大量死亡，同时也是一种人畜共患的疾病，其暴发后迅速传播严重威胁社会公众的生命健康和社会安全，因此，高致病性禽流感疫情具有传染的负外部性，例如，一个地区发生高致病性禽流感疫情，会影响周边地区养殖户的家禽健康，也会威胁周边地区社会公众的生命安全；养殖户将病死家禽销售到市场中，会对食品安全产生威胁，同时养殖户对病死家禽的不规范处理，会对周边环境造成严重污染。扑杀家禽等防控措施是目前控制禽流感疫情扩散和蔓延的最有效方法，因此，防控高致病性禽流感疫情具有正外部性，例如，及时扑灭一个地区的禽流感疫情，不仅可以降低该地区养殖户遭受的疫情损失和身体健康威胁，同时也可以切断传染源，使周边地区的养殖户免遭疫情损失和生命健康威胁；对病死家禽和受污染生产设备的无害化处理，可以降低禽流感疫情的传播，降低对周边环境的污染程度。禽流感疫情暴发后，社会公众的身体健康和生命安全受到威胁，因此需要根据边际社会成本（MSC）等于边际社会收益（MSB）原则确定的均衡数量来提供疫情防控的投入量。养殖户不仅是基层禽流感疫情的防控主体，同时也是理性的经济人，禽流感暴发后，一般会按照利润最大化的原则[边际私人成本（MPC）等于边际私人收益（MPB）]来提供防控措施投入量，但该防控措施投入量远远小于社会均衡疫情防控投入量，导致疫情不能及时扑灭，社会公众受到威胁。如果养殖户按照社会均衡需要的投入量投入疫情防控措施，将要配合政府的扑杀政策等，承受额外的成本，因此，需要政府采取补偿措施进行干预，使外部性问题内部化，即政府给予养殖户疫情损失补贴，鼓励其投入社会均衡时需要的应急措施投入量，进而达到及时控制禽流感疫情扩散蔓延的目的，使整体社会福利达到最大化状态。

（三）行政补偿理论

行政补偿是指国家行政机关对因国家行政机关及其工作人员的合法行政行为或公共利益而遭受损失或损害的公民、法人或者其他组织给予一定补偿的制度，它是调整公共利益与私人利益、全局利益与局部利益之间关系的一项基本制度（王晓琳，2004）。行政补偿原则较多，主要有合法性原则、公共负担平等原则、公开原则及“谁受益、谁补偿”的原则等。行政补偿标准主要是对公民、法人或者其他组织遭受的直接损失、物质损失和实际损失进行补偿，对于具体领域、具体事项的补偿标准，应按照单行法律法规的规定，而不宜作统一的相同规定。行政补偿范围主要有两类：一类是对公民、法人或者其他组织因行政机关实施合法行政行为而遭受损失的补偿，包括行政机关为公共利益征收或征用相对人财产的补偿，行政机关实施抢险救灾等紧急行动而损害部分相对人利益的补偿等；第二类是对公民、法人等为公共利益而遭受损失的补偿，主要包括对公民因见义勇为或主动协助行政公务而遭受的身体或财产方面损害的补偿，国家组织的军事行为等具有危险性的活动致使部分公民受到人身伤害或财产损失的补偿等（王晓琳，2004）。行政补偿方式主要有直接补偿与间接补偿两种，其中直接补偿方式主要有金钱补偿、返还财产、恢复原状等，但以支付补偿金为主；间接补偿方式主要有减免税费、晋级晋职、安排就业、分配住房等，以及授予能给遭受损失人员带来利益的特许权等。行政补偿的程序包括行政程序和司法程序，行政程序是指行政机关对合法权益受损的当事人实施行政补偿的程序，而司法程序主要是指当行政机关不给予补偿或不给予合理补偿时，受损当事人提起行政诉讼而进行的司法程序（苏学振、王艳玲，2006）。

禽流感暴发后，政府采取强制扑杀、强制免疫、强制检查、强制隔离与治疗等一系列行政行为来控制禽流感疫情的扩散和蔓延，虽然取得了显著成效，但也给养殖户造成了严重损失。养殖户是家禽的所有者，为实现及时迅速扑灭禽流感疫情、保证社会公众身体健康和社会稳定等公共目标而配合国家的扑杀措施，导致所拥有的家禽被扑杀而遭受严重损失，这意味着养殖户为了公共利益而放弃个人利益，因此，国家应该对疫情中遭受损失的养殖户给予补偿，这不仅是社会公平的要求，也是维护公共利益的需要。政府在禽流感疫情应急中依法采取强制扑杀、强制免疫等防控措施来防控禽流感属于合法的行政行为，而这种行为在实施过程中对养殖户合法的私人财产造成损害，所以禽流感疫情补偿实际上是一种行政补偿。扑杀疫区家禽带来的利益被社会公众共同享受，根据公共负担平等原则，社会公众也应该共同承担扑杀疫区家禽带来的成本，进而给遭受损失的养殖户以合理补偿。禽流感疫情的补偿标准是要对疫区养殖户遭受的实际损失给予补偿，不仅包括直接损失，还应该包括间接损失，同时要考虑家禽的大小和种类，不能按只统一给予补偿。禽流感疫情的补偿范围主要是指因在政府执行扑杀等防控措施过程中遭受的损失，包括被扑杀的家禽，被污染的鸡蛋、饲料等，被破坏的生产设备等。禽流感疫情的补偿方式也应该包括直接补偿和间接补偿两种，除直接给予养殖户补偿款外，也应该给予养殖户种苗补贴、饲料补贴、低息贷款等优惠政策。禽流感疫情补偿款的发放要严格按照行政补偿的程序执行，同时也要完善司法程序，使养殖户在没有得到疫情补偿款和得到不合理的疫情补偿款的情况下，能够通过司法程序来维护自己的合法权益。

（四）机制设计理论

20世纪60年代，里奥尼德·赫维茨（Leonid Hurwicz）最早提出机制设计理论，因此被称为“机制设计理论之父”。之后，美国经济学家马斯金（Maskin）和迈尔森（Myerson）进一步发展了该理论（邱询旻、冉祥勇，2009）。机制设计理论的核心是在自由选择、自愿交换的分散化决策条件下，能否并且怎样设计一个经济机制使得经济活动参与者的个人利益和设计者既定的目标一致（张东辉，2003）。机制设计理论的定义可以分为两个部分：首先是对收到的不对称信息和分散信息进行有效分析，并做出合理决策；其次是各个行为主体都以追求利益最大化为目的，且个人的利益目标与社会的利益目标相一致。机制设计理论通常会涉及信息效率和激励相容问题，其中信息效率则是指经济机制为实现既定社会目标而需要的信息量的多少，即经济机制运行所需的信息成本问题，它要求所设计的经济机制只需要较少的关于经济活动参与人的信息和较少的信息成本来实现既定的社会目标（朱慧，2007）。激励相容是指在所设计的机制下，如果经济活动参与人真实报告自己的私人信息是其占优均衡策略，那么这个机制就是激励相容的。在这种情况下，即使每个参与者都按照自利原则制订个人目标，也能达到设计者所要实现的既定社会目标。在经济社会中，社会利益与个人利益不一致是一种常态，加上信息不对称和不确定性等的存在，使经济活动参与人不愿意显示自己的真实信息，而是利用自己拥有的私人信息去追求个人利益最大化，从而出现损害社会利益的现象，所以，要设计一种激励机制，激励参与人显示自己的真实信息，使其在追求个人利益最大化的同时也能够使社会利益处于最优化状态，进而达到设计者所要实现的既定目标（邱询旻、冉祥勇，2009）。

显示理论的形成和实施极大地推动了机制设计理论的发展，简化了机制设计问题的分析，增加了机制设计理论的可行性。显示理论证明了任何一种机制的均衡都可以用激励相容的直接机制（即直接显示私人信息的机制）来替代，这不仅适用于信息不对称的时候，同时在有道德风险和机制存在多个阶段的时候也适用。显示理论降低了机制设计问题的复杂程度，把许多社会选择问题转化为通过博弈论可处理的不完全信息博弈，为最优机制的寻找提供了可能性。由于显示原理没有涉及多个均衡问题，因此马斯金提出实施理论对其进行完善，目前该理论在社会选择和不完全契约等多个研究领域发挥了重要作用。1977年，马斯金在《纳什均衡与福利最优化》一文中正式提出了“实施理论”，该文运用博弈论对社会选择规则实施的一般问题进行分析，并对单调性和无否决权的性质进行了讨论，认为在单调性、无否决权和不少于三个经济参与者同时存在的条件下，才有可能实现最优的纳什均衡。马斯金的研究不仅有助于人们理解什么样的社会目标是纳什均衡可实施的，同时也提供了在其他均衡假设下研究一个社会目标能否被实施的基本技巧和方法（邱询旻、冉祥勇，2009）。

禽流感疫情暴发后，政府迅速制定强制扑杀、强制免疫等防控措施，为了实现及时有效地控制和扑灭高致病性禽流感、保护社会公众的身体健康和生命安全及维持正常的社会秩序等公共目标。养殖户不仅是家禽生产的主体，也是疫情防控的主体，这些公共目标的实现离不开养殖户的密切配合和积极参与，但如果养殖户配合政府的疫情防控措施，就会导致其饲养的家禽被扑杀，其拥有的鸡舍等生产设备受到损毁，即养殖户合法的个人财产会受到损害。在这种情况下，养殖户作为理性经济人，会追求个人利益最大化，不及时上报疫情或发生不安全销售（把病死家禽销售到市场中）等行为，这样就会损害公共利益，不利于防控措施公共目标的实现。因此，政府需要设计一种补偿机制，激励养殖户在追求个人利益最大化的同时能够实现政府既定的公共目标，即实现激励相容。补偿标准的确定是补偿机制设计的核心问题，首先补偿标准不能太低，如果补偿标准过低，养殖户不会选择上报疫情而是选择将病死家禽出售到市场中，即发生“逆向选择”，同时也不利于养殖户疫后维持正常的生活水平和积极恢复生产，不利于家禽业的健康持续发展，所以，补偿标准至少不低于养殖户在不上报疫情和不恢复生产情况下的效用水平。补偿标准也不能太高，如果补偿水平过高，一方面会加重政府的财政负担，降低补偿政策的经济效益；另一方面也不利于养殖户日常防控措施的投入，因为不管是否投入防控措施都可以得到较高水平的补偿，甚至在不防控的情况下效用水平更高，即发生“道德风险”。所以，补偿标准至少不高于养殖户在无疫病情况下的效用。疫情补偿政策要提供两种激励机制，一种是激励养殖户积极防控疫情，即在疫情前积极防控疫情，在疫情暴发后及时上报疫情；另一种是激励养殖户主动恢复生产，即疫情暴发后积极恢复养殖生产，从而达到与政府既定的社会目标相一致的目的，即激励相容。