第三节 存在的问题及原因分析

基于前文的现状分析，本节首先对镇海区空间利用存在的主要问题进行概括，然后结合我国现行的土地管理制度、国家规划用地标准、各类用地间的空间互动以及未来发展趋势等方面具体探讨镇海区的工业空间、生活空间以及生态空间存在的问题及其原因。

一、镇海空间利用存在的主要问题

（一）城市空间增长速度过快，新、老城的协调发展有待加强

土地城镇化速度远大于人口城镇化速度是我国城市建设的通病，城市空间的过度增长、人口和建设用地的不协调发展压缩了城市未来的发展用地，加剧了本来就存在的人地矛盾。和其他工业城市空间发展的轨迹相似，镇海也经历过城镇规模快速扩张的阶段。以2006—2015年近十年为例，镇海城市规模由2961.04公顷增长为5078.84公顷，年均增长211.78公顷，平均增长率为7.15%。而在2006—2015年，镇海区的城镇户籍人口由153571人增长为173430人，年均增长率为5.08%。根据城市规模与人口协调发展的相关理论，镇海的城市用地增长弹性系数（弹性系数=城市用地增长率÷城市人口增长率）为1.41，已超过业界公认的1.12的合理水平。而从人均建设用地这一指标看，2015年镇海人均建设用地已达292.85平方米，这说明镇海在发展中存在空间扩展过快的问题。为了缓解老城区人口、资源及生态环境的压力，镇海按照宁波市“中提升”战略和“两中心、一基地”的区域发展要求，于2001年启动镇海新城建设。临近三江口的骆驼、庄市成为新的发展腹地和投资重点，镇海整体发展中心向西偏移。在此过程中，如何规划新城、优化老城，并使两者能够在空间上协同发展，是镇海区相关的主管部门需要重点关注和考虑的。

（二）城市正面临转型发展，城市空间的结构、功能、布局调整压力巨大

当前，镇海正处于城市转型发展的关键时期。根据《宁波市镇海区分区规划（2004—2020年）》，镇海发展定位为建设教育科技发达、生态环境良好、产业结构多样化、产业技术现代化、交通物流畅通、具有江南水乡特色、布局合理、功能完善、环境优美的生态型现代化园林城区。特别是随着国家生态文明示范区的落户，镇海以绿色发展、生态宜居、建设美丽新镇海作为“十三五”发展的重点方向，努力实现从传统的工业重镇过渡为宜居宜业的美丽新城，镇海在城市空间的结构、功能、布局等方面均亟待调整。在这个过程中，需要政、企、民合力、多方联动来共同实施推进。然而由于早期落户镇海的产业多以国企、外企居多，在土地利用上存在一定历史遗留问题，产业外迁、资金落实、配套政策以及原厂区的空间利用方面均需要慎重考虑，相关工作推动的阻力和难度都相当大，这也是镇海在“十三五”期间亟待解决的问题。

（三）城市绿地综合生态环境效益发挥不明显，生态空间规划有待完善

镇海十分重视生态城市建设，于2003年启动国家级生态示范区创建，提出构建“三大体系”，推进“六大工程”，提高镇海城区的生态环境质量。经过十余年的努力，镇海的生态建设取得了阶段性成效，目前已建成海天、镇骆、雄镇、清风和绕城五条生态防护林带，先后获得“全国第五批国家级生态示范区”“浙江省首批省级生态区”等称号。但是由于自然条件的约束和产业功能定位的实际状况，镇海生态建设工作仍存在一定的困难和问题。通过对区域雾霾与汽车尾气排放的相关性研究后发现，与一江之隔的北仑相比，两区在工业生产的综合能耗方面量级相当（根据2015年数据测算），但镇海空气中的二氧化硫含量却近乎北仑区的两倍。镇海城市绿地规划在通风廊道设计、植被种类搭配、绿地斑块设置及布局优化等方面，仍有较大的提升空间。

二、工业空间存在的问题及原因分析

（一）工业用地总量过大，规划空间布局受限

从城市工地利用现状上看，镇海片区2014年的工业用地总面积达3621.36公顷，约占城镇村及工矿用地面积的45.20%，已远超国家规划标准。镇海正面临工业用地总量过大、土地规划空间受限的困局，这主要与早期镇海发展工业重镇的规划定位有关。根据《宁波市城市总体规划（2004—2020年）》，镇海片区2020年的城镇工业用地的规划面积为1676.3公顷，而截至2014年年底，仅招宝山、蛟川两个街道的工业用地已达1840.02公顷，可见后续镇海在产业空间结构的调整方面面临严峻的挑战。另外，随着浙江海洋经济发展示范区建设上升为国家战略，镇海区提出“重塑新优势、实现新跨越”的战略要求，以及宁波市委、市政府提出建设“新材料科技城”的重大决策部署，镇海未来仍需要一定的产业用地保障。

（二）工业用地利用粗放，再开发潜力较大

虽然镇海区面临较大的用地缺口，但工业用地粗放利用的现象仍然存在。根据本次调查，截至2014年年底低效用地的总面积达539.78公顷，其主要为旧厂矿（约占全部低效用地的64.10%），这些旧厂矿主要分布于招宝山街道后海塘物流园区内及蛟川街道镇海经济开发区内。究其形成原因，主要是早期镇海撤县建区后，城区发展主要采用以城关为中心的县域发展模式。进入21世纪后，这种模式也难以适应新的发展形势。为了解决长期困扰镇海发展的环境、空间问题，协调镇海各功能区块的发展，根据镇海区分区规划以及《镇海区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，明确镇海老城、部分蛟川街道和镇海经济开发区是以生活居住、商贸办公及一、二类工业为主的综合性功能区，为浙东生产性港口物流中心和宁波大宗货物海铁联运物流枢纽港配套，强化服务功能。在这样的背景下，招宝山街道后海塘物流园区内及蛟川街道镇海经济开发区内的部分土地急需“退二进三”，优化产业功能布局，加快老城区及蛟川片区的融合发展。从工业用地的地均GDP来看，虽然近年来持续提高，但是如果排除镇海炼化产值巨大的因素，镇海区工业用地利用水平仍然不高，且有较大的开发潜力。

（三）工业绿地严重不足，生态环境堪忧

城区的工业绿地建设严重缺乏且分布不合理。由前述的生态空间分析可知，2014年镇海区的城镇生态绿地面积仅为75.63公顷，不足全区生态绿地总量的百分之一，占全区城乡建设用地面积总量的比重为0.94%，其中工业绿地更是严重匮乏，建设滞后。在空间分布上，工业绿地多在工业区内部，工业区外多为农田，绿化隔离功能不强，且受季节影响严重，城市绿地斑块之间缺乏联系，不成体系，无法满足工业空间和生活空间之间的生态隔离需求。这种现象产生的原因主要为在城市工业发展的早期对城市绿地建设重视不足，且没有充分考虑和利用城区内原有的地理条件和资源状况。

（四）工业用地规划滞后，工业空间布局有待优化

由于早期发展多采取以项目带动开发的思路，为了促成项目落地，迁就投资方意愿，忽视了城区整体规划布局，形成了中心城区被工业项目包围的局面，产业难以做到以城市可持续发展的原则进行布置，进而导致部分城区用地布局不甚合理，具体表现在产业用地结构失衡，油气管线布设重叠无章，旧厂矿、旧城镇普遍存在，公建配套设施不足等。城区的自然环境、生活环境和投资环境不断恶化，导致城市整体的品质下降，也影响了优质项目的引进和人才的集聚。

三、生活空间存在的问题及原因分析

（一）人多地少，土地供需矛盾突出

20世纪90年代，镇海拥有耕地11055.63公顷，约占辖区总面积的47.60%，曾是浙江省九个重点产棉县之一。随着宁波港镇海港区、镇海炼油厂、镇海发电厂和宁波海洋渔业基地等重点工程相继落户，镇海的工业迅猛发展，城市也得到迅速的扩张，与此同时带来了农用地急剧减少，大量耕地转为建设用地的问题。截至2014年年底，镇海拥有耕地6167.84公顷，占辖区总面积的26.01%，缩减了近一半。近年来，镇海区的户籍人口数量增长较为稳定，根据《2015年宁波市镇海区国民经济和社会发展统计公报》，截至2014年年底，镇海的户籍人口数量保持在23万人左右，流动人口约为20万人。按照总人口计算，镇海区的人均耕地为0.22亩，仅为全国平均水平的1/6。从人口结构上看，2015年镇海的非农业人口数量约为17.5万人，人均居住用地为21.02平方米，略低于23平方米的国家规划控制标准，人口居住密度较大。随着镇海经济的飞速发展，人口集聚加速，镇海城镇建设用地的需求进一步增加。在当前国家重视耕地保护、生态文明建设的大环境下，镇海区的建设用地供需矛盾现象将更加突出。可以预见，在今后的几年中，土地资源的匮乏仍将是制约镇海城市发展的瓶颈之一。

（二）村镇布局零散，城乡建设用地结构有待优化

镇海的农居点布局较为散乱，除去九龙湖受地形地势限制、招宝山几乎全部为城镇建设用地外，其余几个街道（镇）均在不同程度上存在农居点与城镇建设用地混杂布局的现象，这势必在一定程度上造成用地空间的破碎化和斑块化、土地资源浪费的现象，也会导致管理体制不顺、城镇运行效率低下等问题。另一个值得关注的现象是，2013年镇海的人均城市建设用地面积达186.9平方米，已远大于国家规定的150.0平方米的上限值。从镇海区作为宁波市城市副中心的定位和全域城市化的发展战略来看，农村居民点用地面积仍然偏大，城乡用地结构还有待进一步优化。

（三）基础设施空间不足，城区人居环境尚需改善

从表2-13中可以看出，2013年，镇海区的公共管理与公共服务设施用地面积为48.0公顷，人均仅为3.2平方米，不足全市平均水平的1/2。尽管根据《宁波市城市总体规划（2004—2020年）》，镇海区的规划公共管理与公共服务设施用地面积为65.2公顷，但按人均计算仍无法达到全市的平均水平。基础设施空间的不足直接影响了城区人居生存环境的整体质量，这在老城区表现得尤为明显。镇海老城区一般是指招宝山街道老城区的延伸扩展，包括整个招宝山街道和蛟川街道的部分区域，即沿着宁镇路两侧（南侧到甬江，北侧到中官路），向西延伸（宁波市区方向延伸）到南北走向的金丰路。这部分区域开发较早，曾是镇海的政治和经济中心，相关的基础配套设施较为完善。但随着区内经济的飞速增长、人口的不断集聚，加之人们对生存环境质量追求的提升，该区域的人居环境质量正日趋降低。以城区交通为例，镇海老城区的主次干道较少，支路较多，路网结构设计不合理，道路通行条件较差，通行能力不足，交通拥堵现象时有发生。目前，镇海的机动车每年以近乎10%的速度增长，镇海有近40%的机动车在老城区，而整个老城区总共停车位有2711个，所以平均每14.2辆机动车只有1个合法的停车位，这一比值与国际公认的每辆机动车配备1.15～1.30个停车位的要求相差甚远。大量机动车因无处可停而随意停放在次干道、支路上，严重影响了日常的交通秩序和道路交通安全，也影响了群众的居住、出行。

四、生态空间存在的问题及原因分析

（一）城镇绿地指标偏低，生态基础设施严重匮乏

根据表2-16可知，截至2014年，镇海区拥有各类生态绿地合计10017.69公顷，辖区的生态绿地覆盖率达42.24%，但从生态绿地的具体组成类型可以看出，主要为耕地和林地，城镇生态绿地所占的比重极小，不足百分之一，仅为75.63公顷。而从城镇建设用地组成结构的角度分析，城镇生态绿地占城镇建设用地的1.49%，比例也远达不到国家规划10% 的最低标准。另外，镇海城区的公共开放绿地也严重匮乏，根据官方公布的数据，镇海区目前已建成区综合公园5个、专类公园1个、社区公园13个、带状公园20个、休闲绿地48个，拥有公园绿地面积20.3公顷，按全区城镇户籍人口17.5万人计算，人均公园绿地面积仅为1.16平方米，远远低于全国13.16平方米的平均值。造成人均指标偏低的原因一方面是课题组在进行城镇绿地统计时，仅仅考虑了纯绿地的面积，而像公园中的非绿地部分、道路中间细小的绿化隔离带等并未包含在内；另一方面则是镇海区在城镇生态基础设施方面的建设确实滞后于其他方面的建设。尽管近年来镇海十分重视区内的生态环境建设，相继启动了生态防护林带建设、河道两岸绿化、矿山复绿等工程，但在建成区内，生态基础设施建设仍有较大的提升空间。

（二）部分地区生态绿地碎片化分布，生态隔离功能较弱

镇海早期为工业重镇，工业用地作为地方经济发展的重要载体，在推动镇海区工业化和城市化快速发展的同时，也存在着盲目扩张的倾向，尤其在重大项目的招商上，存在土地服从项目的现象。工业区的兴起和扩建通常伴随着大量农用地被征用。在这个过程中，如不合理制定城市规划，往往会造成农用地的斑块增多，破碎化加剧，严重损坏自然生态结构和功能的完整。镇海在蛟川、骆驼街道等存在一定量的农用地斑块，这些图斑大的有10余公顷，小的仅有0.2公顷。由于历史遗留问题、相关法规不明确以及拆迁成本高等诸多因素的限制，这些呈碎片化的农用地斑块在相当长一段时期内仍将存在。破碎化的生态空间对镇海工业区的生态隔离带也带来一定影响。一方面，碎片化的生态空间无法形成连续的绿化防护带，不能有效隔离粉尘、废气、噪声；另一方面，各生态斑块之间缺少有机的联系纽带，无法形成生态意义上的可达性通路，不利于生态能量和物种在斑块间的有机流动。

（三）大气污染治理形势严峻，城市生态网络系统尚需优化

镇海作为石油化工重镇，其空气污染曾一度严重到影响市民的生活。在“十二五”期间，镇海区围绕建设“现代化生态型港口强区”目标，将生态环境整治列为首要发展战略，确立“生态环境是最大民生”理念，出台《镇海区生态文明示范区建设暨生态环境整治五年行动计划》，提出了清洁空气、产业提升、节能减排、碧水绿岸、宜居城区、美丽乡村、行为创新等七大行动37项重点工程，大力整治煤灰粉尘、有机废气等本地群众关切的突出环境问题。经过近五年时间的整治，全区累计投入生态环境整治资金超过100亿元，区内生态环境明显改善。但是，生态整治和保护是一个长期的系统工程，镇海区当前的空气环境保护形势依然较为严峻。根据课题组对2015年宁波市各区空气环境质量的测算，镇海区大气中的二氧化硫含量仍为六区中最高。缓解这一难题一方面要从产业升级、降低能耗着手，另一方面则需要对城市生态网络系统进行科学优化，综合城市地理特征、气候条件和高污染企业的空间分布，设计城市通风廊道和绿化隔离带，同时适当增加城区的绿地斑块，合理搭配植被物种，以改善局部地区的微气候。