三、中国国家发展战略的历程

（一）新中国成立到十一届三中全会以前的发展战略

中华人民共和国成立后，摆在党和国家领导人面前的重任是尽快摆脱“一穷二白”的局面，快速推进经济发展和现代化建设进程，实现强国梦。当时，国内展开了关于社会主义工业化道路问题的讨论，虽然没有提出“发展战略”的概念，但通过总路线、总方针等形式实质上体现了国家发展战略的思想。

新中国成立初期，中国共产党对未来国家发展的设想是先发展新民主主义经济，待经济和社会发展到一定水平后再向社会主义过渡。根据这一战略，国家采取了一些保护新民主主义经济成分的政策，较快地促进了国民经济的恢复。

1953年，随着国民经济的恢复，中国共产党提出过渡时期的总路线是“要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和资本主义工商业的社会主义改造”。在这一总路线的指导下，第一个五年计划取得了相当大的成就，国民经济总体实力得到明显提高。但后来由于“左”的路线的干扰，党和国家的工作重点偏离了经济建设，发展战略的选择出现了失误，相关发展战略也没有得到有效实施。

20世纪50年代末，经过三年的经济恢复，加上“一五”计划的成功实施，中国经济发展比较顺利，但是两大阵营的斗争和竞争相当激烈。为了尽快提高经济实力，在斗争中赢得主动，中国提出了“超英赶美”和“大跃进”的战略。这一战略体现在“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线上。通过大规模的群众运动，集中动员人、财、物等资源，重点发展重工业，尤其是增加钢铁、粮食等重要产品的产量，实现社会主义工业化。由于急于求成，严重脱离实际，结果国民经济大倒退，不得不进行三年调整。但是，这种调整只是对失调的比例关系的暂时性调整，没有对战略指导思想做彻底的反思。

1964年12月，中国提出了“四个现代化”的战略目标，并提出了现代化建设的两步走战略：第一步，用大约三个五年计划的时间，建立我国独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系；第二步，力争在较短的历史时期内，实现我国的工业、农业、国防和科学技术现代化，使我国经济走在世界的前列。但是，这一战略提出不久就被持续十年的“文化大革命”所打断，现代化建设的目标和分两步走的战略步骤均成了泡影。

1976年粉碎“四人帮”后，摆在新的领导人面前的首要任务是迅速扭转国民经济发展停滞和混乱的局面，全面恢复各项经济事业。但是由于未能全面清理长期存在的“左”的错误，在战略部署中又盲目提出新的“洋跃进”目标和“赶超”世界先进水平的高指标，国民经济发展又陷入徘徊状态。

总体来看，这一阶段的国家发展战略属于传统的发展战略。战略指导思想是充分发挥社会主义制度的优越性，在经济实力上快速赶超发达国家；战略的主要目标是高速发展国民经济；战略重点是发展重工业，用重工业生产的生产资料逐步装备农业、轻工业和其他产业部门，逐步建立独立的完整的工业体系和国民经济体系；战略措施主要是通过高度集中的计划体制，自力更生，动员全社会的资源，大规模地投入资金、生产资料和劳动力，促进经济的高速增长。

上述发展战略的形成除了与国内经济状况和政治指导思想有关以外，也与当时面临的国际政治经济格局是分不开的。新中国成立之初，西方国家对中国实行封锁和禁运政策，中国只能和苏联等国家发展关系，以苏联的发展模式为样板，选择本国的发展道路。同时，中国的工业尤其是重工业落后，严重制约着国民经济发展，这一国情也使以重工业为重点取得显著成效的苏联发展模式容易被中国所接受。

（二）以经济建设为中心的非均衡赶超战略（1978年至20世纪90年代）

1．从“四个现代化”到“三步走”的发展战略目标

十一届三中全会标志着中国进入了改革开放的新时期。随着客观形势的变化及工作重心的转移，我国的发展战略也发生了根本性的转变。邓小平着眼于中国人口多、底子薄、发展不平衡的国情及世界现代化进程的规律，对“四个现代化”的战略目标进行了重新思考，逐步形成了“三步走”的战略思想。1982年召开的中共十二大正确估计了中国经济发展的潜力，提出了“逐步实现工业、农业、国防和科学技术现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”的任务，同时把实现小康作为20世纪末的奋斗目标，并提出之后20年分两步走的战略步骤：前10年主要打好基础，积蓄力量，创造条件；后10年进入一个新的经济振兴时期。1987年，党的十三大修正了两个“高度”的提法，提出了“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家”，并且正式提出了完整的“三步走”的战略构想：第一步，实现国民生产总值比1980年翻一番，解决人民的温饱问题；第二步，到20世纪末，使国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平；第三步，到21世纪中叶，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。与“四个现代化”战略相比，这一发展战略的内涵更为丰富，它不仅从经济发展角度考虑了现代化战略，而且从政治、文化及整个社会的发展的角度把握了国家的发展。并且，其发展的三个步骤也更加合理，因为从温饱到现代化的时间跨度很大，社会经济发展水平有重大差别，把实现小康社会作为必经的过渡阶段更加符合发展的一般规律。

上述发展战略在“六五”（1981—1986年）计划和“七五”（1986—1990年）计划中得到了体现。“六五”计划贯彻了“调整、改革、整顿、提高”的方针，力图解决过去长期以来经济发展中遗留的问题，走出“一条速度比较实在，经济效益比较好，人民可以得到更多实惠的新路子”。“七五”计划明确了以“三步走”为基本战略指导思想，推进改革，并使改革和建设相互适应，保持经济持续稳定增长，为20世纪90年代经济振兴奠定了基础。在计划指标上，“七五”计划提出把总量指标由社会总产值改为国民生产总值，以更好地与“三步走”战略目标相匹配。

2．非均衡的发展路径

为了实现经济的快速发展，早日解决温饱问题，并向小康社会迈进，我国在战略路径设计上采取了非均衡的发展思路，具体体现在以下几个方面。

（1）三个领域五个重点部门成为战略重点。针对当时农业、基础设施落后，教育科学不发达的情况，十二大报告提出在之后的二十年左右的时间内，一定要牢牢抓住农业、能源和交通、教育和科学这几个环节，把它们作为经济发展的战略重点。十三大对这些战略重点部门的发展又提出了进一步的要求。

（2）沿海地区成为发展的领头羊。为发挥区域相对优势，提高投资效率，该时期我国采取了非均衡的区域发展模式。“六五”计划提出通过积极利用沿海地区的经济基础，发挥其优势，带动内地经济进一步发展。而内陆地区则作为资源、原材料、农业等的基地来支持沿海地区的发展，以提高整体的经济效率。“七五”计划更加明确地体现了效率优先、非均衡发展的思想，并且首次按照东部、中部和西部三大地带的划分分别对三大经济地带提出了不同的目标，形成了从东到西、由沿海到内陆的产业和技术发展梯度。

（3）鼓励先富，以先富带后富，实现共同富裕。要允许一部分人先富起来是这一时期的口号，也是发展的现实。在收入分配上，国家、集体和个人之间的占比发生了明显变化，国家收入占比下降，集体和个人的收入占比则上升。在个人收入分配上，1979—1984年主要向农村居民倾斜。随着联产承包责任制的推行，以及农副产品收购价的大幅提高，农民收入增长较快。城乡居民收入之比从1978年的2.52∶1变为1984年的1.84∶1。1985—1991年，收入分配开始向城市居民倾斜。随着城市经济体制改革的开展，各种所有制经济开始发展，城市居民收入渠道明显增多。城乡居民收入之比从1985年的1.86∶1变为1991年的2.40∶1。在城市居民中，东部地区的居民收入提高最快，三资、私营企业从业人员的收入与国有、集体企业从业人员的收入差距也逐渐扩大。

3．第一步战略目标的提前实现

按照“三步走”的发展战略部署，通过实施“六五”和“七五”两个五年计划，我国的经济实力有了大幅提高，人民生活明显改善，农业、基础设施和教育科学得到了加强。如果从经济增长、工业、农业、基本建设、城乡居民收入等指标对两个计划期的计划指标和实际执行的结果进行比较（见表3—1），那么可以看到，这期间经济增长的速度超过了计划预期的速度，“六五”期间尤为明显。1987年GNP达到11954.5亿元（现价），按可比价计算，是1980年的2.1倍，提前实现了GNP比1980年翻一番的目标，基本解决了人民的温饱问题。但同时，在改革和发展的实践中，急于求成的倾向也导致宏观经济出现了较大波动。尤其是1988年爆发了严重的通货膨胀，不得不进行三年的治理整顿。虽然缓解了供求矛盾，但也遗留下了市场疲软、结构失调等问题。

（三）追求全面协调发展的系统化战略（20世纪90年代）

1．从“小康社会”到新“三步走”战略目标

进入20世纪90年代后，以江泽民为核心的新一代领导集体在瞄准现代化建设第二步战略目标的同时，开始酝酿新阶段的发展战略。

当时，世界政治经济形势发生了巨大变化。20世纪80年代末90年代初，随着苏联解体、东欧剧变，两极冷战格局结束，世界面临着多极化的发展趋势。同时，以信息技术为主要标志的新技术革命的浪潮极大地促进了生产力的发展，并推动了经济全球化的发展。从国内形势看，经过改革开放十几年的快速经济发展，全国人民的温饱问题基本得到了解决。但同时，一些新的问题和挑战也不容回避，比如，如何进一步提高经济增长的质量和效益？如何处理经济增长与日益严重的资源和环境约束的关系？如何面对收入差距不断扩大引发的社会矛盾？这些问题都超越了经济增长这一范畴，需要从一个更加广阔的视野重新审视国家发展战略。

基于这样的背景，1990年党的十三届七中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》及此后制定的“八五”计划提出了之后10年的主要任务是努力实现现代化建设的第二步战略目标，把国民经济的整体素质提高到了一个新的水平，并对小康目标做了详尽的描绘。1995年党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》及此后制定的“九五”计划提出了全面实现第二步战略目标并向第三步战略目标迈进的指导方针，其中，积极推进“两个具有全局意义的根本转变”，即经济体制从计划体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变成为实现之后15年的奋斗目标的关键所在。

随着时间的推移，21世纪上半叶的发展思路逐步清晰，1997年党的十五大将原来“三步走”战略中预期实现时间长达50年的第三步战略目标进一步具体化，提出了新“三步走”发展战略：“展望下世纪，我们的目标是，第一个十年实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕；再经过十年的努力，到建党一百周年时，使国民经济更加发展，各项制度更加完善；到世纪中叶建国一百年时，基本实现现代化，建成富强民主文明的社会主义国家。”同时，十五大报告还提出了建设小康社会，推进经济、政治、文化、人的全面发展，处理好人与自然的关系等方面的要求，从而使全面建设小康社会的思想得到进一步丰富和完善。

2．科教兴国与经济增长方式转变

党的第三代领导集体在进一步完善发展战略目标体系的同时，在发展方式和战略途径方面也有新的贡献。科教兴国战略就是实现新“三步走”发展战略的一个重要支撑。1995年，党中央、国务院在《关于加速科学技术进步的决定》中首次明确提出实施科教兴国战略。这一战略很快得到了社会各界的响应。“九五”计划把实施科教兴国战略作为实现我国跨世纪建设蓝图的一项基本国策，并将其与转变经济增长方式紧密联系，指出“实现经济增长方式的转变必须依靠科技进步和提高劳动者素质，增大科技进步在经济增长中的含量”。十五大重申了科教兴国战略，并把它作为实现社会主义现代化的战略决策。至此，科教兴国已不再仅仅局限于科教事业本身的发展，而是变成了促进经济增长方式转变、实现21世纪发展战略的关键措施。

3．可持续发展与区域协调发展

20世纪90年代，国家发展战略在发展路径上逐渐由非均衡发展转向追求协调发展，可持续发展和区域协调发展就是这一思路在时间和空间两个维度上的体现。

可持续发展作为一种追求人与自然之间、当代人之间与代与代之间的公平的一种新发展理念，在20世纪90年代演化成一种世界性的新发展模式和战略。在这一潮流中，中国结合自身的发展需要，明确了要走可持续发展之路的决心。1994年，国务院颁布了《中国21世纪议程》，构筑了我国可持续发展的战略框架，提出了促进中国经济、社会、资源和环境相互协调发展的总体思路。1995年可持续发展战略被正式纳入“九五”计划，与科教兴国战略一起被确立为中国走向21世纪的两大战略。此后，各级政府从计划、法规、政策、宣传、公众参与等不同方面积极推动这一战略的实施，国务院有关部门也分别制定了相应的行动计划。可持续发展由理念逐步转变为行动。

在区域关系的处理上，为了改变非均衡区域发展战略带来的区域差距不断扩大的趋势，国家在“八五”期间开始酝酿对区域政策的调整，协调发展逐渐成为处理区域关系的新的指导思想。“九五”计划将“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为国民经济和社会发展的指导方针之一。在这一方针的指导下，发展相对滞后的西部地区受到了更多的关注。1999年，江泽民在西北五省区国有企业改革发展座谈会上强调要“抓住世纪之交历史机遇，加快西部地区开放步伐”。当年年底召开的中央经济工作会议正式做出了西部大开发的战略决策。“十五”计划进一步提出了“实施西部大开发战略，促进地区协调发展”的要求，相应地，中央采取了财政、金融、投资等一系列政策支持中西部地区的发展。

4．第二步战略目标提前实现及发展中存在的问题

随着“八五”和“九五”计划的实施，我国国民经济进入了快速发展的轨道。尤其是1992年邓小平的南方谈话发表以后，经济发展速度进一步加快，各项指标大大突破了原定的计划指标（见表3—2）。1995年我国GDP达到58478亿元（现价），按可比价计算，是1980年的4.3倍，提前五年实现了比1980年翻两番的战略目标。到2000年年底我国GDP达88228亿元（现价），人均GDP为7084元，按可比价计算，是1980年的4.9倍，超额实现了人均GDP翻两番的目标。同时，全国人民的生活总体上实现了由温饱向小康的跨越。国家统计局等部门按照经济发展水平、物质生活、人口素质、精神生活、生活环境五个方面确定了小康水平的16项指标及其临界值，并据此对小康进程进行了评估。20世纪末全国总体平均生活水平跨入小康社会的初级阶段，大约有75%的居民初步过上小康生活，大约13%的居民的生活水平接近小康水平，约有12%的居民离小康还有较大差距。2000年10月，党的十五届五中全会指出：“我们已经实现了现代化建设的前两步战略目标，经济和社会全面发展，人民生活总体上达到了小康水平。”

发展战略在实施过程中也有不尽如人意之处。比如“八五”时期，我国出现了比较严重的通货膨胀，五年中零售物价年均上涨11.4%，严重影响了人民生活水平的提高。同时，发展的不协调和经济增长质量问题进一步暴露：产业结构不合理，农业发展相对滞后；地区经济发展不协调，收入差距进一步扩大；科技创新能力较弱，国际竞争力不强；水、石油等重要资源短缺，部分地区生态环境恶化。

（四）科学发展观指导下的国家发展战略（21世纪以来）

1．科学发展观与全面建设小康社会的战略目标

进入21世纪，经济全球化程度不断提高，新技术革命使国际产业结构进一步调整，在此国际背景下，我国现代化进程进入全面建设小康社会的阶段。2002年党的十六大报告在新“三步走”战略的基础上进一步详细描绘了21世纪上半叶，尤其是头20年的战略目标，即集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展，民主更加健全，科教更加进步，文化更加繁荣，社会更加和谐，人民生活更加殷实。可见，全面建设小康社会的“全面”有两重含义：一是覆盖的全面，即使十几亿人口共享建设成果；二是建设领域的全面，不仅要实现经济发展和提高物质生活水平，而且要实现社会的全面进步。全面建设小康社会是全民共享和社会全面进步的目标。

党的十六大以后，以胡锦涛为总书记的党中央根据我国经济社会发展的现实，进一步深入思考了自然、经济、社会三大系统之间的关系，逐步形成了更加高瞻远瞩、全面系统的发展观。十六届三中全会提出了以人为本，按照“五个统筹”（统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放）的要求，树立全面、协调、可持续的科学发展观。十六届四中全会首次提出了社会主义和谐社会思想，把和谐社会看成中国特色社会主义的本质属性。十六届六中全会进而号召全党和全国人民为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家而奋斗。科学发展和和谐社会思想的提出拓展了发展战略的内涵，丰富了发展的思路，为全面建设小康社会和实现现代化提供了科学的指南。在科学发展观的指导下，十七大报告对全面建设小康社会提出了新的要求，即在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，实现人均GDP到2020年比2000年翻两番。同时，其在社会主义民主、文化建设和社会事业发展、人民生活改善、生态文明建设方面都提出了更高的要求。

“十五”计划和“十一五”规划体现了落实科学发展观、全面建设小康社会的设想。“十五”计划提出了“把发展作为主题，把结构调整作为主线，把改革开放和科技进步作为动力，把提高人民生活水平作为根本出发点，坚持经济和社会协调发展”的指导方针。“十一五”规划重在落实科学发展观，强调发展必须是科学发展，要坚持以人为本，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，落实“五个统筹”，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。“十一五”规划把新农村建设、区域协调发展、资源节约与环境保护放在重要地位，并关注就业、教育、社会保障等民生问题，促进和谐社会建设。

2．走向成熟的国家发展战略的特点

改革开放三十多年来，在理论探讨与实践努力的过程中，我国逐步形成了一个以科学发展观为统领的、全面推进中国特色社会主义现代化建设的、新的国家发展战略，它具有以下特点：（1）发展目标的全面性。发展不仅仅是经济发展，还包括经济、社会、自然和人的发展，成熟的现代化建设战略不仅追求经济发展，而且把经济、政治、文化、生态的全面发展纳入了战略目标视野。（2）发展途径的协调性。从非均衡发展到协调发展，中国在实现发展目标的道路上，经过长期的探索和对正反经验教训的总结，在处理区域关系、城乡关系、发展速度与质量的关系、经济发展与自然承载力的关系方面迈出了正确的步伐。（3）发展步骤的稳妥性。根据发展的实际进展和面临的挑战，新“三步走”战略不仅确立了21世纪前10年、前20年和前50年的发展目标，而且随着时间的推进，逐渐将各阶段的目标明晰化，为各阶段的发展提供了明确的方向。

3.21世纪以来国家发展战略实施的效果

进入21世纪以来，中国的快速发展举世瞩目。“十五”期间，GDP保持较快增长，且增长的稳定性明显提高，城乡居民收入大幅提高（见表3—3）。同时，发展过程中也遇到了不少问题和挑战：（1）粗放式的经济增长方式没有根本转变，经济增长在很大程度上仍然依赖于高投资、高能耗和高污染产业，增长的质量和效益没有明显改善。（2）经济增长与资源环境的矛盾日益突出。“十五”计划的大多数经济和社会指标都超额或提前完成，但是节能、减排两项指标没有达到目标。（3）农民收入增长缓慢，城乡二元结构明显。城乡居民收入比从2000年的2.97∶1扩大到2005年的3.22∶1、2006年的3.28∶1。（4）地区差距继续扩大。“十五”期间，中央继续推进西部大开发战略，并开始实施振兴东北老工业基地的战略。西部地区和东北地区的经济增长速度明显加快，但是地区差距仍然继续扩大。2006年与2000年相比，东部11个省（市）的GDP占全国的比重从57.7%上升到65.4%，中西部地区所占比重则相应下降。（5）社会发展相对滞后。教育、医疗卫生等公共产品供给严重不足，公共安全、交通、环境等的管理落后，就业压力不断增加。

发展现实与战略设想的反差表明，好的战略还需要可行的实施方式。科学发展观从理念到行动的关键在于可操作的体制和政策体系的配合。对于中国这样一个大国来说，在短短三十余年时间里，十几亿人口生活水平的巨大飞跃不可能不消耗大量的资源并对环境造成一定影响。同时，在向市场经济体制转轨的过程中也出现了体制和政策上的种种问题，特别是市场机制对经济社会发展的全面性、协调性和可持续性所表现出来的负面作用值得我们深思。